La responsabilité politique du gouvernement, réalité ou illusion ?

Par Vincent Schnebel le lundi 7 novembre 2011 • ( 0 )

« Les ministres seront souvent dénoncés, accusés quelques fois, punis presque jamais ». Benjamin Constant, en 1815 dénonçait ici l’impunité des membres du gouvernement. Ce privilège traduit une responsabilité insuffisante des ministres. Si l’on étudie la typologie des régimes, on peut constater que le parlementarisme se caractérise quasi exclusivement par la responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Ce critère est énoncé en tant que troisième principe dans la loi du 3 juin 1958, loi spéciale autorisant et conditionnant la Constitution alors naissante.

Le gouvernement est défini par la Constitution en son article 8. Celui-ci dispose que le Président de la République nomme un premier ministre, puis, sur proposition de ce dernier, les autres membres du gouvernement. Par conséquent, un gouvernement est une autorité formée de personnalités nommées par le Président de la République. Aucun critère n’existe dans cette nomination. Ainsi, des médecins ont été nommés (Jean-François Mattéi), des sportifs (David Douillet, Chantale Jouanot), ou encore des hommes d’affaires (Bernard Tapie). Le seul critère est la nomination présidentielle. Ces ministres sont responsables sous divers aspects : civil, pénal et politique. Ici, il sera question de la responsabilité politique des ministres. Ce terme est pourtant source d’interprétations, de définitions multiples :

Conception française (Gérard Cornu, Marcel Sousse) : obligation de quitter le pouvoir quand la confiance du parlement est refusée. Elle est née sous la Restauration avec le régime parlementaire. Le souci est que cette conception mène rapidement à une grande instabilité. « L’obligation politique de rendre des comptes pour un ministre ou un premier ministre consiste à expliquer sa politique d’abord devant la télévision « (Beaud/Blanquer).

Conception anglaise (Walter Bagehot, Pierre Avril) : répondre à et répondre de. La responsabilité politique consiste donc à rendre des comptes avant, pendant et après.

Conception allemande (Pierre Avril, Armel Le Divellec) : fonction d’anticipation. Cela signifie que la confiance du Parlement est accordée dès la nomination du gouvernement. Cette conception entraine l’obligation pour le Parlement de penser à un nouveau gouvernement dès lors qu’il veut mettre en jeu la responsabilité des ministres en place.

« Les ministres, dans le gouvernement parlementaire, sont politiquement et solidairement responsables ». Jospeh Barthélémy distingue deux types de responsabilité : individuelle ou solidaire, celle du ministre et celle du gouvernement. Sous la IIIe République, la responsabilité était individuelle pour les actes personnels et solidaire pour la politique générale du gouvernement. Ces deux types de responsabilité étaient détaillés dans l’article 6 de la loi du 25 février 1875. Sous la IVe République, la responsabilité fut individuelle et solidaire. Toutefois, l’absence de texte d’application empêcha toute mise en cause de cette responsabilité. Enfin, sous la Ve république, la Constitution a institué une responsabilité solidaire. L’article 20 dispose que le gouvernement est responsable devant le Parlement dans les conditions et selon les procédures prévues aux articles 49 et 50. Afin de lutter contre l’instabilité gouvernementale, fut mis en place une rationalisation des mécanismes techniques de contrôle politique (article 49 : question de confiance après délibération en Conseil des ministres, motion de censure parlementaire, vote bloqué, déclaration de politique générale devant le Sénat ; article 50 : le gouvernement démissionne si la confiance est refusée). Il faut noter que la responsabilité politique peut aussi passer par un autre biais que le Parlement. Par exemple, l’article 50 de la Constitution de Weimar établissait une responsabilité sur le fondement du contreseing.

La responsabilité politique du gouvernement s’explique également par l’irresponsabilité du Président. L’article 67 de la Constitution de la Ve République en dispose ainsi. Edouard Laferrière traduisit cette équation ainsi : « le gouvernement est politiquement responsable des actes du chef de l’Etat, c’est de tradition ». René Capitant expliqua cela en ce que « le président est lui responsable devant le peuple ». Le Pouvoir exécutif est responsable et le Président, l’arbitre, lui est irresponsable. Malgré toutes les techniques à la disposition du parlement, la Ve république est le lieu d’une stabilité gouvernementale que l’on pourrait voir comme exemplaire. S’il y a stabilité, où est la responsabilité ? Le fait de s’interroger sur le concept de responsabilité politique révèle un sentiment de dysfonctionnement de la pratique constitutionnelle et montre qu’en cette matière les normes ne sont pas détachables des comportements (Armel Le Divellec).

En quoi la responsabilité politique du gouvernement ne correspond-elle plus à celle imaginée par les constituants de 1958 ? Dans quelles mesures existe-t-il un décalage entre la responsabilité constitutionnellement prévue et la réalité politique de la Ve république ?

L’insuffisante responsabilité politique du gouvernement par l’article 49

Denis Baranger distingue deux types de responsabilité, mais autres que ceux déjà présentés. Tout d’abord la conception positive qui consiste à rendre des comptes, présenter la politique générale conclue par un vote. Cela permet une mise en jeu de la responsabilité sans que cela n’entraine le renversement du gouvernement. Cette conception est peu mise en avant en France. Elle a été partiellement oubliée. Ensuite la conception négative. Il s’agit de sanctionner les erreurs ou la perte de confiance. C’est l’article 50 de la Constitution. La mise en jeu de la responsabilité entraine le renversement du gouvernement. C’est une vision civiliste de la responsabilité, puisque la faute amène forcément une sanction (cf. art. 1382 du Code civil).

Une responsabilité politique partiellement oubliée

Les conceptions allemande et anglaise de la responsabilité se traduisent par deux termes selon Pierre Avril : « responsabilité et accountability ». Le gouvernement et le Parlement sont toujours de la même coloration politique. Ceci est une marque de la responsabilité du Président de la République devant le Parlement. En effet, cette responsabilité joue par la nomination « en période de cohabitation un premier ministre reflétant la majorité parlementaire » selon Marcel Sousse. Le Président verrait ici une sorte d’obligation. On retrouve encore l’idée d’une responsabilité politique devant le Parlement au travers de l’article 47 de la Constitution. Ce sont les questions au gouvernement. Les parlementaires questionnent le gouvernement sur sa politique, il doit alors répondre de celle-ci. Il s’agit d’une responsabilité solidaire puisque le gouvernement est seul sur son banc face aux députés.

On peut encore trouver des marques de responsabilité politique par l’utilisation du contreseing du premier ministre et des « ministres responsables » selon l’article 19 de la Constitution. Cet article traduit la responsabilité du Président transmise au gouvernement par cette signature. La responsabilité des ministres signataires peut donc être mise en jeu sur les actes du Président. Enfin, Oliver Beaud fait remarquer que, depuis Pompidou en 1965, il existe bien une déclaration de politique générale devant le Sénat. Toutefois, aucun vote n’a lieu. Cela signifie qu’il n’y a pas de responsabilité politique du nouveau gouvernement devant le Parlement, selon Pascal Jan. « Selon une habitude constante et répétée qui est aux antipodes de la Constitution, le nouveau gouvernement n’a plus l’obligation de demander l’investiture » (Beaud/Blanquer).

Vers une déresponsabilisation du gouvernement

L’article 50 de la Constitution instaure une responsabilité entrainant le renversement du gouvernement. C’est toute la mécanique des articles 49 et 50. De Gaulle estimait qu’il était des fonctions du Parlement de soutenir le gouvernement (« devoir d’obéir et de servir »). Si ce soutien vient à tarir, alors le gouvernement doit être censuré. Cependant, en pratique, ce système est inefficace et insuffisant. Une seule motion a été votée depuis 1958. Ce fut le 5 octobre 1962, lorsque le gouvernement Pompidou fut renversé. Suite à cet événement, De Gaulle ordonna la dissolution de l’Assemblée Nationale et réintégra Georges Pompidou dans ses fonctions. C’est pour ces raisons que Pierre Avril qualifie les procédures de l’article 49 de « figure réthorique parlementaire ». L’article 49 a été utilisé de nombreuses fois, mais les buts recherchés ne sont plus les mêmes.

Cet article a été pensé pour instaurer une responsabilité politique du gouvernement. Malheureusement, la seule utilisation désormais de ce mécanisme a pour but d’unifier et discipliner la majorité. Quand la majorité est divisée sur un texte, l’article 49-3 permet une « disciplinarisation de la majorité » (Didier Maus). Le Parlement a la capacité d’instaurer une responsabilité politique efficiente par la Constitution, mais il n’a aucune obligation d’exprimer sa confiance ou sa défiance. En période de fait majoritaire, le Parlement et le gouvernement sont de même couleur politique. Ainsi, par solidarité partisane, le Parlement n’ose plus utiliser réellement les mécanismes de sanction. Le gouvernement devient irresponsable. Pascal Jan qualifie cet état de fait de « carence de la responsabilité politique ». En période de cohabitation, le constat est le même, puisque la coloration politique du Parlement et du gouvernement est toujours la même. Cela amène Marcel Sousse à constater que « la responsabilité politique ne joue qu’exceptionnellement, conduisant à une irresponsabilité de fait ». Il ajoute que « La discipline partisane annihile les techniques de mise en cause de la responsabilité politique ». Christian Bigaut et Bernard Chantebout estiment également que l’on assiste à une « neutralisation des formes de contrôle parlementaire par la majorité ».

Bien qu’existante par le contrôle politique régulier du parlement, la responsabilité politique du gouvernement parait nettement insuffisante. Devant la multiplication des affaires politiques (affaire du Préfet Bonnet, canicule, grippe H1N1, …), la responsabilité politique du gouvernement a en réalité évolué. L’irresponsabilité politique de fait du gouvernement a engendré une mutation dans les outils permettant de sanctionner les ministres.

Les mutations de la responsabilité du gouvernement

On peut constater une évolution de la responsabilité politique solidaire devant le Parlement vers une responsabilité politique individuelle devant le Président. Toutefois, la Constitution ne prévoit pas expressément cette modalité de responsabilité. Il s’agit donc d’une individualisation coutumière de la responsabilité. Les ministres deviennent responsables devant l’opinion publique (on peut citer récemment les exemples de Hervé Gaymard, d’Eric Woerth, de Christian Blanc, …). Mais quand la responsabilité politique est insuffisante ou quand la faute est grave, on recherche une autre responsabilité, plus efficace. C’est la responsabilité pénale.

L’individualisation coutumière de la responsabilité politique

Sous la IIIème République, on assiste à la fin progressive et coutumière de la responsabilité individuelle devant le Parlement. Pour Pierre Avril, le général De Gaulle considérait dès 1959 que Michel Debré, son premier ministre, était responsable devant lui. Sous la Vème République, il y a eu 16 changements de gouvernement hors élections présidentielles (un seul par le Parlement). Si l’on se réfère à la lettre de la Constitution, l’article 8 dispose que le Président nomme et révoque le premier ministre et les autres membres du Gouvernement. Le premier des ministres doit néanmoins présenter sa démission au Président, mais les influences politiques permettent de contourner cet obstacle. En effet, il est de coutume que le premier ministre remette au Président une démission en blanc, ou s’engage devant l’opinion, ou encore cède à la pression politique. C’est une pratique coutumière inconstitutionnelle. En outre, en période de fait majoritaire, on peut considérer que les ministres sont en réalité responsables devant le Président et non devant le premier ministre. L’exemple de Jacques Soustelle, démis de ses fonctions en 1960 par le général De Gaulle, illustre parfaitement ce propos.

En revanche, en période de cohabitation, le gouvernement est politiquement irresponsable. Il dispose du soutien du Parlement face au Président, qui n’a qu’une faible marge de manoeuvre. On peut considérer que la responsabilité politique des ministres n’est alors plus mise en jeu devant le Président mais devant le premier ministre. Cependant, les révisions constitutionnelles ont eu pour but d’empêcher le retour de la cohabitation, ce qui rend hautement improbable cette situation dans laquelle le gouvernement est irresponsable devant le Président.

L’article 19 de la Constitution dispose que les actes signés par le Président sont contresignés par les ministres responsables. Pourtant, l’article 49 de la Constitution instaure bien une responsabilité devant le Parlement. Jean Massot considère que cet article doit s’interpréter aussi a contrario. La responsabilité serait mise en jeu devant le Parlement, donc en dehors de tout rôle du Président. La responsabilité devant le Parlement exclut tout autre responsabilité. La responsabilité est donc individuelle et collective, ce qui fragilise la solidarité gouvernementale. La tendance est à privilégier la responsabilité individuelle, ce qui fait disparaitre toute solidarité.

Une pénalisation croissante de la responsabilité du gouvernement

Le Procureur général Burgelin au sein de la Cour de Justice de la République au moment de l’affaire du sang contaminé durant les années 1980-1990 s’est posé cette question : « la pénalisation de l’action politique ne devient-elle pas un moyen de contrôle de l’action politique ?« . L’irresponsabilité politique des gouvernants provoque une frustration de la population. Logiquement, on cherche alors une autorité capable de sanctionner les ministres. Leur responsabilité est pourtant rarement et difficilement mise en jeu. Cette difficulté a eu une conséquence importante : la pénalisation de cette responsabilité politique. Olivier Beaud considère qu’il s’agit d’une conséquence presque mécanique de l’impossible mise en œuvre de la responsabilité. On fait donc appel à la justice car elle est considérée comme indépendante.

La Cour de Justice de la République fut d’ailleurs créée au cours de l’affaire du sang contaminé afin de pouvoir juger les trois ministres impliqués. Cette évolution correspond à une certaine envie de vengeance. Toutefois, un risque persiste: le renvoi de la responsabilité des ministres sur leurs collaborateurs. Cette responsabilité a été mise en avant par le Professeur Olivier Beaud. Néanmoins, on peut craindre à une irresponsabilité pénale totale. Il suffit pour cela de reprendre les propos de Lionel Jospin, ancien premier ministre, « la responsabilité d’un gouvernement se mesure donc à l’aune de sa politique et des actes qu’il accomplit lui-même ou ordonne, et non d’après des manquements individuels qui le contredisent« .

La Cour de Justice de la République a été créée pour la mise en jeu de la responsabilité pénale des ministres. Or, deux arrêts de la chambre criminelle de la Cour de cassation, en 2000, reconnurent leur compétence pour tout acte constituant un délit ou un crime. Cela signifie que la compétence de la Cour de Justice est différente, elle concerne des faits différents. Elle ne concerne donc que les actes politiques. En reviendrait-on à une responsabilité politique devant la Cour de Justice de la République? Cette Cour est cependant jugée insuffisante par certains (P. Rossetto).

On peut donc considérer que la responsabilité est le passif qui vient équilibrer l’actif du pouvoir. Cette position, défendue par Blanquer et Beaud, tend à constater le fait que la responsabilité ait une place importante dans la modération des pouvoirs. Le jeu des poids et contrepoids serait donc influencé par la responsabilité politique des gouvernants. Marcel Sousse rappelle ainsi que « la responsabilité politique du gouvernement est un des acquis majeurs du constitutionnalisme moderne« .

Mais comme Armel Le Divellec, on peut toutefois se demander « si le décalage entre ce qu’on attend de la responsabilité et la réalité ne révèle pas en réalité une certaine inadéquation de la théorie contemporaine« .