« Une voie qui consolide l’Etat de droit » : Du bilan que dresse le Président Stirn de la section du contentieux du Conseil d’Etat de la question prioritaire de constitutionnalité, un an après son entrée en vigueur, transparaît le réel engouement qu’elle a suscité chez les membres de la Haute juridiction administrative, et plus largement, chez l’ensemble des acteurs du droit [1].
La loi organique du 10 décembre 2009 précise en effet les modalités d’application de l’article 61-1 de la Constitution adopté par le Parlement réuni en Congrès dans le cadre de la révision du 23 juillet 2008. Entré en vigueur le 1er mars 2010, le mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité permet ainsi à toute partie à un litige de soulever une exception d’inconstitutionnalité contestant la conformité aux libertés et droits fondamentaux reconnus par la Constitution d’une disposition applicable au litige ou qui constitue le fondement des poursuites.
Si ce nouveau mécanisme laisse entrevoir de réelles promesses pour l’Etat de droit, il demeure encore à bien des égards inachevé.
Le Conseil constitutionnel à l’heure du procès équitable
Anticipant l’entrée en vigueur de la loi organique, le Conseil constitutionnel a révisé son règlement intérieur le 4 février 2010 pour y intégrer les exigences qui dérivent de la notion de « procès équitable » [2], prévenant par là même une potentielle et fâcheuse condamnation de la Cour européenne de Strasbourg.
Le président du Conseil garantit en effet le caractère contradictoire de la procédure et les représentants des parties sont invités à présenter des observations orales sur la base du mémoire transmis par la partie adverse. Le Conseil peut encore, pour les besoins de l’instruction, recourir à une audition, à laquelle les parties sont invitées à assister.
Les audiences sont, elles, publiques et retransmises en direct dans une salle ouverte au public dans l’enceinte du Conseil constitutionnel [3] (cf. « – Demain QPC au CC ? – C’est quoi comme film ? « ).
De réelles difficultés sont néanmoins apparues dès les premiers mois de l’application de la nouvelle procédure du fait de l’ajout, par la loi organique, de l’épithète « prioritaire », à la dénomination de « question de constitutionnalité ». La Cour de cassation a en effet interrogé la Cour de Luxembourg à titre préjudiciel au sujet de la conformité de cette priorité d’examen au principe de primauté du droit européen, qui peut notamment impliquer la transmission d’une question préjudicielle en validité ou en interprétation d’une norme européenne [4]. Reprenant pour une large part les arguments du Conseil d’Etat et du Conseil constitutionnel en faveur d’une conciliation des deux mécanismes [5], la Cour de justice de l’Union européenne a posé pour conditions à cette conformité que le juge national demeure libre de lui transmettre une question préjudicielle à tout moment de la procédure, que, dans l’hypothèse où il poserait une question prioritaire de constitutionnalité, il puisse ordonner des mesures provisoires visant à préserver la prééminence du droit européen, et qu’il puisse enfin écarter la loi nationale en contrariété avec le droit européen, indifféremment de l’issue donnée à l’exception d’inconstitutionnalité [6].
Le dialogue entre juges européens et français aura ici pleinement joué.
Un approfondissement des garanties de l’Etat de droit
En dépit de ces réticences initiales exprimées par la formation de la Cour de cassation spécialement chargée de l’examen des questions de constitutionnalité [7], le nouveau mécanisme a permis l’abrogation saluée de dispositions législatives en contrariété manifeste avec des principes tirés du bloc de constitutionnalité.
Dans une décision médiatiquement remarquée [8], le Conseil constitutionnel déclarait ainsi inconstitutionnel le régime de droit commun de la garde à vue, eu égard à son atteinte disproportionnée aux droits de la défense et à la présomption d’innocence, ainsi qu’à sa banalisation. Le réexamen, par le Conseil, de ces dispositions, déjà validées avant leur promulgation, était en effet motivé par un changement de circonstances, le recours à la garde à vue ayant été « banalisé […] y compris pour des infractions mineures » (cons. 18).
Le Conseil constitutionnel a néanmoins pris garde de ne pas engager un conflit avec le Parlement en lui laissant pour charge de se prononcer sur certaines questions de société. Les sages ont ainsi refusé de déclarer contraires au principe d’égalité l’interdiction du mariage homosexuel [9] et de l’adoption au sein d’un couple non marié [10]. Ils ont encore attribué un brevet de constitutionnalité au dispositif « anti-Perruche », relatif aux conséquences des erreurs de diagnostic prénatal [11].
Un autre aspect de la réforme a cependant suscité de réelles interrogations. Usant de la faculté ouverte par l’article 62 de la Constitution [12], les juges de la rue de Montpensier ont en effet déclaré inconstitutionnelles, dans leur décision précitée du 30 juillet 2010, les dispositions relatives au régime de droit commun de la garde à vue, mais uniquement à compter du 1er juillet 2011. De cette position dérivent deux difficultés juridiques.
Il avait premièrement pu apparaître troublant, sur le plan des principes, de continuer à faire appliquer des dispositions déclarées inconstitutionnelles, dans l’attente que le Parlement n’en vote de nouvelles.
La seconde difficulté concerne enfin le requérant, victorieux devant le Conseil constitutionnel, mais qui ne bénéficie pas de la mise à l’écart de la disposition au cours de son litige.
Pour répondre à ces difficultés, la Cour de cassation a imposé, dans un arrêt d’avril 2011 [13], la présence, sans délai, d’un avocat lors des gardes à vue, avant même le vote de la nouvelle loi. Les réactions médiatiques furent alors excessives, le député et ancien magistrat Jean-Paul Garrand y voyant « des contradictions gravissimes entre nos cours suprêmes », car le Conseil d’Etat avait déjà ouvert la voie en affirmant, dès une décision de novembre 2010, « qu’en principe, une déclaration d’inconstitutionnalité doit bénéficier à la partie qui a présenté la question prioritaire de constitutionnalité » [14].
Mais cette question de la modulation dans le temps de l’abrogation de dispositions déclarées inconstitutionnelles interroge plus largement quant à la constitutionnalisation, jusqu’ici refusée par le Conseil, du principe de sécurité juridique, principe général du droit au sens des juges du Palais-Royal [15].
Le filtrage des questions par les cours suprêmes, un nouveau rapport entre le juge et la loi
Un autre aspect de la réforme, qui dérive de la fonction de filtre des questions, attribuée aux cours suprêmes, mérite par ailleurs qu’y soit porté attention.
Si plus de cent décisions ont en effet été renvoyées par le Conseil d’État et la Cour de cassation durant la première année, pour un ratio d’une sur quatre posées par les cours inférieures, la révision n’a en effet pas semblé engorger le contentieux devant le Conseil. L’ensemble des commentateurs a ainsi salué la modération dont ont fait preuve les cours suprêmes dans leur transmission des questions. Mais peu ont néanmoins relevé le nouveau rapport qui s’instaurait alors entre le juge et la loi.
Pour être susceptibles d’être transmises au juge constitutionnel, les questions de constitutionnalité doivent en effet présenter, au sens de la loi organique, un caractère sérieux et nouveau. La Haute juridiction administrative a interprété cette disposition de manière alternative, une question nouvelle devant être transmise au Conseil, même dépourvue de tout caractère sérieux [16].
Exerçant cette fonction de filtre, les cours suprêmes se muent en « juges constitutionnels négatifs », notamment lorsqu’elles refusent de transmettre une disposition législative et ne sauraient, par conséquent, la regarder comme inconstitutionnelle [17].
Le poids de ce contrôle ne doit cependant pas être surévalué puisqu’il se borne, en principe, à un contrôle de l’évidence, comparable à l’office du juge des référés qui manie la condition du « doute sérieux » [18]. Ceci expliquerait qu’aucune QPC n’ait été traitée par des formations supérieures de jugement et, qu’à l’inverse, la plupart l’aient été en sous-section jugeant seule.
Des évolutions peuvent toutefois être envisagées, le rapporteur Jean-Luc Warsmann auprès de la commission des lois de l’Assemblée nationale ayant notamment proposé en octobre 2010 la suppression du filtre et l’instauration d’un mécanisme d’appel des décisions de non-renvoi rendus par les cours suprêmes.
La plus large question de la réforme du Conseil constitutionnel, et notamment de sa mue en réelle cour constitutionnelle, sera ainsi amenée à se reposer.
Vers une réforme d’ampleur de la composition du Conseil constitutionnel ?
Si le nouveau règlement du Conseil ouvre la possibilité aux parties de demander la récusation de ses membres, le seul fait que l’un d’eux ait participé à l’élaboration ou au vote de la disposition contestée ne constitue étonnamment pas, à lui seul, un chef de récusation. Le Professeur Yves Gaudemet relevait déjà cette contradiction : « Lorsque le Conseil constitutionnel sera saisi de lois votées et promulguées, qui siégera ? Des présidents de la République, signataires de la loi, l’ancien président de l’Assemblée nationale, le président de commission qui a pris parti dans le débat législatif, le rapporteur, les parlementaires, des membres du Conseil d’Etat qui étaient dans les formations administratives qui ont examiné le projet de loi ? » [19].
Il n’apparaît en outre pas irréaliste d’imaginer que la Cour européenne de Strasbourg, fidèle à sa jurisprudence [20], puisse à l’avenir déclarer la composition du Conseil contraire au principe d’impartialité de la formation de jugement.
Enfin et plus largement, le mode de nomination des membres du Conseil et le siège de droit accordé aux anciens présidents de la République apparaissent comme un anachronisme alors même que s’est singulièrement amplifié le rôle du Conseil depuis 1971 [21].
Gageons que de nouvelles réformes seront engagées dans les années qui viennent, lorsqu’un plus large bilan pourra être tiré des évolutions aujourd’hui à l’œuvre. Mais pour l’heure, la QPC demeure une promesse inachevée.
par Rayan Nezzar,
Étudiant à Sciences Po, ancien étudiant de Paris 1.
En savoir plus sur Rayan Nezzar
[1] Bernard Stirn, « Un an de QPC du point de vue de la juridiction administrative : des objectifs atteints, des doutes dissipés », AJDA 2011 p. 1240.
[2] La Cour européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ayant rappelé dans son arrêt Ruiz Matteos c/ Espagne du 23 juin 1993 que les exigences de l’article 6§1 de la Convention trouvaient application dès lors qu’une décision rendue par une cour constitutionnelle était déterminante pour la résolution d’un litige.
[3] Et sur le site du Conseil constitutionnel, à la demande du président, sauf avis contraire des parties présentes.
[5] CC, n° 2010-605 DC, Loi relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne, 12 mai 2010 et CE, 14 mai 2010, Rujovic, n° 312305.
[7] Formation par ailleurs supprimée par la loi organique n° 2010-830 du 22 juillet 2010 relative à l’application de l’article 65 de la Constitution.
[12] « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause. »
[13] Cass. Plén., n° 589 du 15 avril 2011 (10-17.049), Mme X : « Attendu que les États adhérents à cette Convention sont tenus de respecter les décisions de la Cour européenne des droits de l’homme, sans attendre d’être attaqués devant elle ni d’avoir modifié leur législation » (attendu 1).
[17] Le refus de transmettre une question de constitutionnalité au sujet de la loi Gayssot avait par exemple pu apparaître discutable.
[19] Yves Gaudemet et Hugues Portelli, « La question prioritaire de constitutionnalité », RDA n° 2, oct. 2010, p. 11 s.
[20] CEDH, 8 février 2000, McGonnell c/ Royaume-Uni, n° 8488/95.
[21] L’ancienne membre Dominique Schnapper le qualifiant d’ « ancien club pour retraités et notables » dans son ouvrage Une sociologue au Conseil constitutionnel, Gallimard, 2010.
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Très bon article. Je pense que la QPC va donner à la doctrine de quoi penser pour quelques années, voire plus. La boite de Pandore a été ouverte il y a désormais 40ans, et les effets vont aller en s’accélérant. La Cour EDH va être saisie un jour d’une question confrontant l’article 6§1 de la CEDH à la composition du Conseil. Les juges ordinaires vont finir par devenir des juges de la loi, puisqu’ils apprécieront les décisions du Conseil pour savoir si un aspect a déjà été tranché ou non.
La boite de Pandore a été ouverte, attendons de voir les retombées, cela pourrait être intéressant.
Un gramme de concret vaut qu’une tonne de généralité. un article édifiant.