Réforme du classement de sortie de l’ENA : suite… et fin ?

L’actualité de l’École Nationale d’Administration est chargée en ce début du mois de février. Après l’annonce du calendrier prévisionnel des concours d’entrée 2012, on a appris dans un communiqué de presse que le ministre de la fonction publique, François Sauvadet, renonçait à supprimer le classement de sortie dans le cadre de l’adoption de la loi sur la précarité dans la fonction publique. Cette annonce arrive quelques semaines seulement après celle de la constitution d’une commission de « sages » chargée de dégager un consensus sur cette question. Après 2 réunions où chacun a campé sur ses positions et dans la peur de voir l’opposition socialiste retoquer le projet de loi au Sénat, le ministre a tiré un constat d’échec et a dû se résoudre à abandonner un des derniers projets législatifs du quinquennat. Pourtant, comme nous l’indique un article du Monde, la réforme du concours de sortie n’est pas enterrée. Elle pourrait avoir lieu par décret.

Revenons sur le communiqué de presse diffusé par le Ministère de la Fonction Publique :

« François SAUVADET, ministre de la Fonction publique, annonce qu’il a décidé d’étendre, par décret en Conseil d’Etat, la nouvelle procédure d’affectation des élèves de l’ENA, aujourd’hui mise en place pour les seuls administrateurs civils, en l’appliquant à l’ensemble des corps et ministères et en renforçant les pouvoirs de la commission de suivi de ce dispositif, présidée par Jean-Pierre JOUYET, dans le respect du régime de classement de sortie qui n’interviendra plus qu’en dernier ressort.

La procédure d’entretiens préalables permettra ainsi de faire coïncider souhaits des élèves et des employeurs. (…)

La commission mise en place début janvier s’est réunie à deux reprises. Les débats particulièrement riches, ont permis de faire émerger deux points de consensus :

              • La nécessité de ne pas laisser perdurer le système hybride actuel.
              • La nécessité de prolonger cette professionnalisation du recrutement, la pertinence des entretiens auxquels se livrent désormais élèves et futurs employeurs ayant été soulignés par l’ensemble des membres de la commission.

Aussi, le Gouvernement a-t-il décidé de faire évoluer la procédure d’affectation par décret. »

Deux questions se posent alors. Le gouvernement peut-il réformer la procédure de sortie par décret ? Quelle est cette procédure d’affectation qui va se généraliser ?

La suppression du classement de sortie : loi ou décret ?

Les modalités d’affectation des élèves à la sortie de l’ENA ne sont pas prévues par la loi. La norme législative de référence est l’ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945, ordonnance qui a créé l’École. La majorité du texte a été abrogée. Subsiste uniquement 3 articles. C’est l’article 7 qui dispose dans son premier alinéa que : « Les conditions d’entrée à l’école, l’organisation de la scolarité et des stages, les règles d’affectation des élèves à la sortie de l’école seront déterminées par un décret en Conseil d’État« .

Ce décret a été de nombreuses fois modifié et aujourd’hui, le décret en vigueur est le décret n°2002-50 du 10 janvier 2002 relatif aux conditions d’accès et aux régimes de formation à l’Ecole nationale d’administration. La procédure de sortie est organisée par les articles 45 à 50 du décret. C’est ici qu’on trouve les modalités relatives au classement de sortie et au choix de l’affectation par les élèves. Le classement est donc régi par des dispositions réglementaires. Pourquoi alors le Gouvernement avait-il privilégié la voie législative ?

En réalité, une disposition législative protège le classement de sortie. C’est l’article L. 133-6 du Code de justice administrative relatif au statut des membres du Conseil d’Etat. Il dispose que les auditeurs de 2e classe nommés au Conseil d’État le sont « parmi les anciens élèves de l’École nationale d’administration selon les règles propres au classement des élèves de cette école. » Ainsi, la loi prévoit bien un classement et c’est pourquoi le gouvernement s’était évertué à modifier cette disposition.

Comme nous le rappelions dans notre article du 6 octobre dernier, le Conseil Constitutionnel avait empêché une telle modification par la loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit du 17 mai 2011. Dans sa décision 2011-629 DC du 12 mai 2011, le Conseil Constitutionnel avait déclaré non conforme à la Constitution l’article 187 de la loi qui modifiait l’article L. 133-6 du CJA. Il avait considéré que « les dispositions de l’article 187, insérées dans la proposition de loi par un amendement adopté en première lecture par l’Assemblée nationale, ne présentent pas de lien même indirect avec celles qui figuraient dans la proposition de loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit ; qu’elles ont été adoptées selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution ; qu’il s’ensuit que, sans qu’il soit besoin d’examiner les griefs précités, l’article 187 doit être déclaré contraire à la Constitution« . Le cavalier législatif n’était pas passé.

Il faut remarquer que les sénateurs n’avaient pas invoqué ce moyen d’inconstitutionnalité. Ils estimaient qu’en « renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de déterminer les conditions dans lesquelles les auditeurs de deuxième classe du Conseil d’État sont choisis parmi les anciens élèves de l’École nationale d’administration, le législateur a méconnu l’étendue de sa compétence » mais aussi et surtout que l’article « aurait également méconnu les garanties légales des principes d’indépendance des membres de cette juridiction et d’égal accès aux emplois publics« . En reconnaissant dans l’article 187 un cavalier législatif, les sages de la rue Montpensier ont évité de se prononcer sur ces questions qui restent donc, pour l’instant, en suspens.

Elles ne le resteront pas longtemps. Le gouvernement estime qu’il peut réformer le concours de sortie sans changer la loi. Il ne pourra le supprimer purement et simplement : dans ce cas, le nouveau décret serait contraire à l’article L. 133-6 du CJA. En revanche, il peut, comme le ministère l’indique dans le communiqué de presse, réserver son application en dernier ressort. Ainsi, ce serait bien la nouvelle procédure d’affectation qui se généraliserait, et ceci pour tous les corps et ministères. Le classement restant prévu, le décret satisferait aux dispositions législatives. En théorie, en tout cas.

Car il ne fait pas de doute que le décret sera soumis au contrôle de légalité devant le Conseil d’État. Ce dernier se trouvera alors dans une situation délicate, puisque son vice-président a réaffirmé récemment son plein accord de principe avec le gouvernement sur cette réforme. Souhaitant disposer d’une plus grande marge de manœuvre dans le recrutement de ses membres, une annulation pourrait nuire aux intérêts du Conseil, puisque cela repousserait une nouvelle fois l’application de la réforme. Mais le rejet d’une requête en annulation ferait peser sur le Conseil des soupçons de partialité…

La généralisation de la nouvelle procédure : quelles modalités pour l’affectation des énarques ?

En tout état de cause, la question de la conformité de la généralisation de la procédure d’affectation au principe d’égal accès à la fonction publique sera posée. Au regard des textes actuellement applicables, on peut se demander si cette réforme par décret apportera un réel apport.

L’article 50 du décret de 2002, modifié en 2005, prévoit que les élèves choisissent leur corps d’affectation, en fonction de leur rang au classement de sortie. Pour ceux qui choisissent d’être affectés au corps des administrateurs civils, ils choisissent également leur ministère d’affectation. Une fois le ministère choisi, c’est seulement le choix du poste qui fait l’objet d’un « processus de discussion entre les gestionnaires du corps et la Direction des ressources humaines du ministère, dans une logique de développement des carrières« .

C’est donc ce processus qui doit être généralisé. Néanmoins, on voit mal l’importance que cela aura si les élèves continuent à choisir leur corps d’affectation avant d’avoir cette discussion avec les gestionnaires du corps et les responsables des ressources humaines concernés. Par exemple pour les auditeurs nommés au Conseil d’État, tous les postes étant identiques, la seule modulation possible est celle du choix de la sous-section contentieuse à laquelle ils souhaitent être intégrés. Il en va de même pour la Cour des Comptes. La réforme accoucherait d’une souris.

En revanche, si le processus de discussion précédait le choix des affectations, la portée serait bien plus grande. Mais ce n’est pas du tout ce que prévoit actuellement la procédure d’affectation. Cela reviendrait alors non pas à la généraliser mais à la réformer complètement. De fait, le classement de sortie serait supprimé.

Il faudra donc attendre le futur décret pour savoir quelle sera la solution retenue. C’est seulement au regard de ces dispositions qu’on pourra savoir si on assistera à un toilettage, à un véritable maintien ou à une suppression de fait du classement de sortie.


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