La haute fonction publique, une affaire d’hommes ?

Par Vincent Schnebel le lundi 13 février 2012 • ( 1 )

L’Etat, premier employeur de France, veut faire respecter en son sein l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. « Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux, sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents« . Jeudi 9 février 2012, les députés ont voté un projet de loi visant à augmenter les quotas dans la fonction publique afin de garantir la parité. En effet, l’article 41 ter 1° prévoit que les conseils d’administration et les organes équivalents dans les établissements publiques comportent 40% minimum de membres appartenant à chaque sexe. Cette volonté d’assurer l’égalité homme/femme dans la fonction publique s’inscrit dans un environnement législatif déjà bien fourni. Ainsi, il existe des quotas pour les personnes handicapées et pour les personnes issues de milieux défavorisés. Mais revenons sur l’égalité homme/femme, cette loi vise à augmenter la proportion de femmes présentes aux postes à responsabilité au sein de la fonction publique. Selon le Nouvel Obs, les femmes sont déjà majoritaires dans les catégories A, A+, B et C. Cependant, elles sont minoritaires aux emplois de direction dans la fonction publique territoriale, hospitalière et centrale. Par conséquent, il est prévu que d’ici 2018, 40% des personnes nommées aux postes de direction soient des femmes, y compris au Conseil des ministres.
Pourquoi une telle réforme? Quelle motivation?

Ce type de réforme est toujours motivé par deux éléments :

Premièrement, il s’agit d’assurer l’égalité d’accès aux emplois publics à tous, quelque soit le sexe, les croyances, la couleur de peau ou les opinions des personnes. C’est l’article 6 de la Déclaration de 1789 déjà rappelé. On ne doit donc pas discriminer les postulants à un poste en raison de leur sexe, ce qui est déjà sanctionné par les juridictions. La jurisprudence foisonne d’exemples.
Secondement, il s’agit d’assurer à l’administration une certaine représentativité. C’est ce que Donald Kingsley a dénommé la bureaucratie représentative dès 1944. Il s’agirait d’introduire dans l’administration des notions de démocratie et de représentation. En effet, devant la diversification de la société, la fonction publique a été invitée à s’ouvrir en direction de toutes les couches sociales. Cette ouverture s’est traduite par la démocratisation des concours (suppression de certaines épreuves de culture générale particulièrement discriminantes socialement), par le développement des discriminations positives (traduction de l’anglais « affirmative action »). La bureaucratie représentative voulait faire de l’administration un ascenseur social, ainsi qu’un appareil représentant chaque communauté. Ainsi, les individus issus de milieux défavorisés se sont vus offrir des emplois aidés, des bourses au mérité ou encore, pour les meilleurs élèves, des garanties d’accès à des cycles de formation ouvrant à des hauts postes (ce fut fait à l’Université Paris II).

Au travers de lois (loi sur l’égalité des chances, loi sur la promotion de la diversité), l’Etat a entendu rendre l’administration à l’image de la société pour que les communautés modestes ou d’origine étrangère puissent aussi être présentes dans les différentes strates de l’administration. C’est l’idée d’une administration représentative de la société, elle représente les différentes communautés de la société. Aux Etats-Unis, Kingsley part du principe que chaque communauté doit être représentée afin d’assurer une meilleure efficacité. Il décrit cette efficacité d’abord de manière positive, les administrés ont une plus grande confiance en un fonctionnaire membre de leur communauté, ce qui va faciliter la relation. Ensuite, il l’a décrit de manière négative, considérant le cas français, il explique les fraudes au Fisc par le fait que les fraudeurs ne sentent pas leurs communautés représentées au sein du Fisc. Cette lecture des fraudes fiscales est bien sur critiquable. Enfin, le fait que l’administration ressemble à la société permet de légitimer son action, puisqu’elle va imposer à la société des mesures, alors qu’elle n’est pas élue.

Cependant, cette ressemblance peut paraitre incompatible en droit français. La doctrine de la bureaucratie représentative semble porter atteinte notamment à trois principes fondamentaux en droit français : l’égalité, l’intérêt général et la neutralité. G. Calvès a distingué trois présupposés nécessaires à la bureaucratie représentative : distinction des individus sur un critère social, attribution à chaque groupe d’une proportion d’emplois publics, modulation de la réglementation en fonction de l’origine des agents. Le deuxième élément est une atteinte à l’égalité. Fondée sur l’article 6 de la Déclaration de 1789, l’article 6, alinéa 2, de la loi du 13 juillet 1983 décline le principe constitutionnel d’égal admissibilité aux emplois publics quelque soit les appartenances. C’est l’idée de quotas. En France, ce type de mesures a été pris en faveur des handicapés ou des femmes, la discrimination positive est avant tout une discrimination. Il s’agit d’une atteinte à l’égalité défendue par la Déclaration des droits de l’homme.

Ensuite, la théorie de l’administration représentative porte atteinte au principe de l’intérêt général, qui gouverne l’action administrative. L’administration doit agir dans l’intérêt de tous, de toute la société, sans distinction d’appartenance à une communauté, d’origine. D. P. Hawes considère que cette ressemblance permet aux fonctionnaires de privilégier les membres de leur communauté. Pour les fonctionnaires de guichet, les street level bureaucrates, le sociologue américain a montré qu’ils pouvaient ainsi privilégier les membres du même groupe social. C’est la représentativité active. Si le fonctionnaire agit en faveur de sa communauté, il n’agit plus en vue de l’intérêt général. Si l’administration veut ressembler à la société, l’intérêt général sera sacrifié en vue de favoriser les intérêts des communautés.

Enfin, et en conséquence des ces atteintes, s’il n’y a plus de service du public mais plutôt les services des publics, cela posera un souci de neutralité de la fonction publique. L’administration doit être la même pour tous, car l’Etat est indivisible, comme le peuple français. Si l’administration veut ressembler à la société, elle devra prendre en compte les particularismes des communautés (aucun examen universitaire les jours de repos religieux). Le service public deviendrait « à la carte ». En Allemagne, certains fonctionnaires de guichet ont été recrutés pour leur connaissance du turc, afin de pouvoir parler turc au guichet dans des milieux à forte population turque. L’Etat doit être neutre, l’administration aussi ; or, si elle doit prendre en compte les particularismes des communautés, cette neutralité n’existera plus. C’est la raison pour laquelle le port du voile par les fonctionnaires durant leur service est interdit.

En conclusion, s’il n’est pas prouvé que la discrimination positive ait des conséquences réelles sur la perception de l’administration ou sur ses personnels, il apparait clairement que ces mesures sont juridiquement contestables.