« Ce jour est véritablement un moment historique. (…) L’UE a un rôle important à jouer dans le renforcement accru du système de protection des droits fondamentaux instauré par la convention. Nous disposons déjà de notre propre charte des droits fondamentaux, qui constitue la codification des droits fondamentaux la plus moderne au monde. C’est une excellente condition de départ pour un accord fructueux entre les partenaires de la négociation« – Viviane Reding, Commissaire européenne à la Justice, aux Droits fondamentaux et à la Citoyenneté, le 7 juillet 2010, date du début des négociations officielles entre l’Union Européenne et le Conseil de l’Europe sur l’adhésion de l’UE à la Convention EDH.

Cette adhésion est une idée qui a beaucoup été débattue depuis le début des années 70. L’Union a ainsi une délégation permanente auprès du Conseil de l’Europe, même s’il ne fait pas partie intégrante de ce Conseil. Avec le traité de Lisbonne, un premier pas décisif vers l’adhésion de l’UE  a été franchi. Cependant il subsiste de nombreuses interrogations tant sur le processus politique qui devrait aboutir à l’adhésion de l’Union Européenne à la Convention EDH que sur l’architecture juridique qui en résultera.

I. Si la volonté politique est actée et les négociations lancées, le processus politique d’adhésion ne fait que commencer

A – Une volonté politique actée et des bases juridiques adoptées

• Le principe de l’adhésion de l’UE à la Convention EDH est désormais acquis. Avec le traité de Lisbonne, les États-membres ont posé une obligation pour l’UE d’adhérer à la Convention à l’article 6 §2 du TUE modifié : « 2. L’Union adhère à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. (…) » Auparavant, l’Union ne pouvait pas adhérer à la Convention EDH car cette compétence n’était pas prévue par les traités.
• De son côté, le Conseil de l’Europe et les États qui en font partie ont adopté un protocole additionnel n°14 à la Convention EDH, signé en 2004 et entré en vigueur le 1^er juin 2010, qui pose une base juridique à l’adhésion de l’UE à la Convention en modifiant l’article 59 §2 : « 2. L’Union européenne peut adhérer à la présente Convention.« 

B – Un processus politique encore très long soumis à de nombreuses ratifications

• Les négociations ouvertes depuis juillet 2010 se poursuivent actuellement entre la Commission et le Conseil de l’Europe, après des prises de position de différentes personnalités et institutions (présidents de la CJUE et de la Cour EDH, résolution du Parlement européen). Une fois les solutions dégagées et le traité d’adhésion rédigé, il faudra le soumettre à l’approbation de l’Union et du Conseil de l’Europe.
• Du côté de l’UE, l’article 218 du TFUE (§6 et §8) issu du traité de Lisbonne prévoit une procédure spéciale pour l’adhésion de l’UE à la Convention EDH : le Parlement devra approuver le traité d’adhésion tout comme le Conseil qui statuera alors à l’unanimité. Ensuite, il faudra une ratification par tous les États-membres de l’Union sur le modèle des traités européens, selon leurs règles constitutionnelles propres.
• La procédure sera encore plus compliquée au Conseil de l’Europe. Le traité d’adhésion adaptera les règles de procédure devant la Cour EDH à la particularité de l’Union et il devra être ratifié par les 47 États du Conseil de l’Europe (dont les 27 de l’Union qui en réalité le ratifieront en même temps pour l’UE et le Conseil de l’Europe).

II. Une architecture juridique encore incertaine pour une protection accrue des droits fondamentaux en Europe

A – Une architecture juridique en question

• L’ordre juridique de l’Union sera traité comme un ordre juridique nationale pour la Cour EDH. La CJUE aura le même statut qu’une juridiction suprême nationale devant la Cour de Strasbourg. Néanmoins la spécificité de l’ordre juridique de l’UE soulève des questions.
• La 1^ère est celle de l’articulation des recours : la saisine de la Cour EDH ne peut se faire qu’à condition d’avoir épuise les voies de recours internes.
  • Les parties pourront former des recours devant la Cour EDH une fois que la CJUE aura rendu un arrêt dans le cas des recours directs devant les juridictions de l’UE.
• Cette condition peut en revanche poser problème dans le cadre des recours indirects c’est-à-dire en cas de question préjudicielle devant la CJUE.
  • Si la question préjudicielle a été transmise par le juge national, on considère la condition remplie.
  • Mais si la question préjudicielle n’a pas été transmise ? Un consensus semble se dégager pour que dans un tel cas où le juge national refuse de transmettre la question, lors du recours devant la Cour EDH, la CJUE puisse au préalable évoquer la question. Ainsi elle pourrait s’autosaisir et statuer avant la Cour EDH qui statuera alors au vu de cette décision.

• La 2^ème est celle de la responsabilité : en cas de condamnation, qui sera responsable ? L’UE ou l’État membre ayant appliqué la norme européenne ? Dans ce cadre, un problème de répartition des compétences importante se pose. L’Union a réaffirmé fortement le principe selon lequel l’adhésion à la Convention EDH ne doit pas modifier la répartition des compétences actuelles de l’UE et que la Cour EDH ne doit pas avoir à se prononcer sur une répartition des responsabilités (résolution du Parlement européen et protocole n°8 relatif à l’article 6 §2 annexé au TUE). Ainsi, en cas de condamnation, il se pourrait que ce soit à la CJUE de trancher a posteriori les questions de répartition des responsabilités entre l’UE et l’État-membre.

• La 3^ème est celle de la ratification de l’ensemble des protocoles additionnels. Tous les États-membres de l’UE n’ont pas ratifié l’ensemble des protocoles additionnels de la Convention. En adhérant, l’Union serait normalement obligé d’accepter l’intégralité des ces protocoles ce qui pourrait poser des problèmes juridiques et politiques. Cette question est actuellement vivement débattue lors des négociations.

• D’autres questions plus subsidiaires se posent : l’UE disposera-t-elle d’un juge élu à la Cour EDH comme les autres États ? L’adhésion à la Convention EDH impose-t-elle à l’UE de faire partie du Conseil des Ministres et de l’Assemblée du Conseil de l’Europe ?

B – Un système totalement intégré de protection des droits fondamentaux en Europe

• En adhérant à la Convention EDH, l’Union Européenne créera un système intégré de protection des droits fondamentaux en Europe. Cela renforcera en outre le dialogue des juges entre la CJUE et la Cour EDH en diminuant le risque de divergences de jurisprudence.
• Néanmoins, il faut remarquer que les droits fondamentaux protégés par la Convention sont déjà très présents au niveau européen :

• Depuis deux arrêts de la CJCE Internationale Handelsgesellschaft du 17 décembre 1970 et Nold du 14 mai 1974, les droits protégés par la Convention ont valeur de principes généraux du droit de l’Union Européenne.
• Cette jurisprudence a été inscrite dans les traités européens dès le Traité de Maastricht avec l’article 6 §3 du TUE : « Les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux« .
• Lors de l’examen de la légalité des actes, la CJUE partait en principe d’une « présomption de compatibilité » du comportement d’un État membre de l’Union avec la CEDH lorsque cet État mettait en œuvre le droit de l’Union.
• La Charte des droits fondamentaux a une valeur juridique contraignante et s’imposent à toutes les institutions de l’Union depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne (article 6 §1 du TUE). Cette Charte reprend presque l’intégralité des droits protégés par la Convention EDH  et va même plus loin en prévoyant des droits de nouvelle génération. La CJUE n’hésite pas à se référer explicitement à l’interprétation donnée par la Cour EDH pour interpréter les droits issus de la Charte et de la Convention.

• Ainsi, grâce à l’adhésion de l’UE à la Convention EDH, il existera désormais un arsenal complet de protection des droits fondamentaux en Europe avec de nombreuses possibilités de recours ce qui ne peut qu’être salué. Néanmoins des incertitudes planent encore autour de la durée du processus politique qui aboutira à cette adhésion mais aussi autour de la complexité des mécanismes juridiques qui seront mis en place pour assurer cette protection.

Pour approfondir le sujet :

• Adhésion de l’UE à la Convention EDH – Réponse à des questions fréquemment posées – Communication du Conseil de l’Europe, 30 juin 2011.
• Résolution du Parlement européen du 19 mai 2010 sur les aspects institutionnels de l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales n°2009/2241.
• Dossier spécial sur l’adhésion de l’UE à la Convention EDH – Revue trimestrielle de droit européen, janvier 2011.
• La Convention européenne des droits de l’homme et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne : complémentarité ou concurrence ? – Bruno Genevois, RFDA 2010 p. 437.

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