Le 1^er décembre 2011, le « Congrès d’Alsace », réunion du conseil régional d’Alsace et des conseils généraux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, a adopté une résolution prévoyant la fusion de la région et des deux départements à l’horizon 2014. Ce vote marque la première étape de la mise en œuvre des dispositions de l’article L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales créé par la loi du 16 décembre 2010^[1]. Celles-ci permettent à une région et aux départements qui la composent de fusionner afin de former une collectivité unique regroupant l’ensemble de leurs compétences. Si on peut se livrer ici à un premier bilan d’étape, cette initiative inédite met toutefois en lumière de nombreuses incertitudes pesant tant sur la procédure que sur la portée de ce premier pas vers une fusion. 

Le Noël 2011 des détracteurs du département se sera avéré être un millésime plein de promesses, avec un beau cadeau à la clé. Celui-ci est venu d’Alsace, sous la forme du futur « Conseil d’Alsace », structure prévue pour fusionner à l’horizon 2014 la région Alsace et les départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin. Cette opération constituerait la première mise en œuvre de la procédure de fusion région – départements instaurée par la loi du 16 décembre 2010 portant réforme territoriale.

La résolution adoptée le 1^er décembre 2011 fixe au nouveau Conseil d’Alsace des objectifs ambitieux : la fin des empiètements de compétences et de la concurrence entre collectivités, une meilleure lisibilité pour le citoyen, une plus grande efficience de l’action publique et un renforcement de la cohésion territoriale de la région Alsace afin de contribuer au développement de la « Région Métropolitaine Trinationale du Rhin Supérieur » ^[2]. Ainsi le bouleversement institutionnel s’accompagne d’un vaste projet stratégique pour le développement économique, social et écologique de la Région Alsace. Politiquement, c’est aussi le miroir du volontarisme politique du parti présidentiel dans la seule région métropolitaine où ce dernier dispose de la majorité au sein du conseil régional et des conseils généraux. A l’exception de certains élus socialistes qui y ont vu un moyen de flatter « l’autonomisme alsacien »,  il est à noter que le projet semble avoir fait l’objet d’un consensus plutôt solide au sein des diverses tendances politiques.

En effet les enjeux politiques portés par le projet sont importants. Il s’agit, comme le relève d’ailleurs la résolution adoptée, d’être à la pointe du processus de décentralisation, voire même de prendre « une longueur d’avance » et de trancher à cette occasion, au niveau local,  un certain nombre de débats que la réforme territoriale de 2010 avait laissé en suspens. Il en va ainsi de la question de la suppression du département. Elément faible du millefeuille administratif selon le rapport Attali ^[3], la réforme territoriale de 2010, inspirée par les conclusions du rapport Balladur ^[4], a finalement décidé de ne pas supprimer l’institution bicentenaire. Il en est de même de la question de la clause générale de compétence, partagée par plusieurs collectivités. A tous ces débats politiquement sensibles et juridiquement complexes, la fusion région – départements apporte un élément de réponse.

Cependant le projet du Conseil d’Alsace est encore loin d’être entièrement concrétisé. Au-delà du volontarisme politique affiché par les collectivités concernées, l’aventure juridique ne fait que commencer pour la future collectivité. Si la procédure n’est pas sans incertitude quant à son déroulement (I),  le projet du Conseil d’Alsace pose également un certain nombre de questions quant à sa portée (II).

I. Une première tentative de fusion aux contours encore flous

La loi du 16 décembre 2010 a, dans ses articles 26, 27, 28 et 29, codifié quatre procédures nouvelles en créant les articles L. 3114-1, L. 4122-1-1, L. 4123-1 et L. 4124-1 du CGCT. Ces procédures concernent respectivement le regroupement entre départements d’une même région, la sécession d’un département, le regroupement entre régions voisines ^[5] et la fusion région – départements. C’est cette dernière possibilité qui est mise en œuvre pour la première fois en Alsace (A). Mais le texte laisse planer d’importants doutes sur le déroulement de la procédure (B).

A. Une procédure nouvelle issue de la réforme territoriale…

L’article L. 4124-1 du CGCT prévoit un processus en trois phases : l’initiative de la fusion est lancée par les assemblées territoriales, un référendum local est ensuite organisé puis la loi intervient pour donner naissance à une nouvelle collectivité territoriale.

L’initiative appartient aux organes délibérants de la région et des départements concernés ^[6]. Celles-ci doivent, par des délibérations concordantes, demander à fusionner en une seule collectivité exerçant leurs compétences respectives. Le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux ont fait un choix qui peut surprendre : celui d’une résolution unique, adoptée par les élus des trois instances réunis en congrès. On peut se demander si on est bien en présence de « délibérations concordantes », la résolution ayant été votée par l’intégralité des élus et non par chaque assemblée. Néanmoins, une considération pratique a imposé cette solution ayant l’avantage d’éviter une « navette » qui aurait pu s’instaurer en cas de délibérations différentes. En raison du résultat – 101 voix pour, 19 abstentions et 1 voix contre – les modalités de vote n’ont pas été remises en question. En outre, la réunion des trois conseils au sein d’un « congrès » unique est porteuse d’une charge symbolique importante, qui marque d’ores et déjà l’unité des territoires appelés à former la future entité territoriale.

Dans cette résolution, le Congrès d’Alsace s’est déclaré favorable « à la consultation, par voie de référendum, des citoyens alsaciens sur la réunion du conseil régional d’Alsace et des deux conseils généraux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin en une collectivité nouvelle ». Ce référendum local, deuxième étape du processus de fusion, est régi par les articles du CGCT relatifs à l’organisation de ce type de consultations ^[7]. Le référendum se déroulera dans les deux départements et devra recueillir dans chacun d’eux ^[8] la majorité des suffrages exprimés, sous réserve que cette majorité représente au moins le quart des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette approbation locale est nécessaire : le gouvernement ne peut donner suite au projet si les conditions ne sont pas remplies.

Cependant, ce référendum ne donnera pas naissance à la nouvelle collectivité. C’est bien une loi qui devra intervenir ^[9]. Cette procédure est rendue nécessaire par le premier alinéa de l’article 72 de la Constitution qui inclut dans le domaine de la loi la création d’un type particulier de collectivité territoriale. Ainsi l’article L. 4124-1 du CGCT ne permet pas directement aux collectivités territoriales de fusionner mais régit seulement la procédure à suivre si elles souhaitent s’engager dans un tel processus ^[10].

B. … encore couverte d’importantes zones d’ombre.

Cette procédure en trois temps ne lève pas tous les doutes qui pèsent sur cette tentative de fusion. Dans un premier temps, un succès populaire du référendum local sera nécessaire, dans chacun des départements, pour permettre la poursuite du processus de fusion. Or les dernières échéances électorales locales en Alsace ont été marquées par une poussée de l’abstention. Réunir une majorité représentant au moins 25 % des électeurs inscrits sera difficile ^[11]. Il appartiendra dès lors aux élus locaux de réussir à mobiliser leur électorat sur une question aussi cruciale que celle de la fusion région-départements.

Dans un deuxième temps, ce sont les modalités de la loi créant la nouvelle collectivité qui suscitent l’interrogation. L’article L. 4124-1 du CGCT dispose que la loi détermine l’organisation et les conditions de l’administration de la collectivité créée. Cela peut surprendre à la lecture de la résolution adoptée par le Congrès d’Alsace qui propose un modèle d’organisation et qui demande notamment l’attribution de nouvelles compétences ainsi que le respect d’un mode de scrutin particulier ^[12]. Ces demandes seront au centre des prochaines discussions.

Un changement de majorité lors des prochaines élections législatives pourrait produire, à cet égard, des effets inédits. En effet, si le gouvernement « peut donner suite » au projet de fusion, aucun mécanisme ne l’y oblige. Le gouvernement pourrait ainsi refuser de présenter un projet de loi dans ce sens, estimant qu’il n’est pas opportun de créer un nouveau statut particulier pour l’Alsace. La crise institutionnelle serait alors consommée.

Une crise semblable pourrait également surgir si la loi portant création de la collectivité unique ne retenait pas les mêmes orientations que celles dégagées par le Congrès d’Alsace. Rien ne l’y oblige, si ce n’est le bon sens. Les élus alsaciens ont toutefois tenté de se prémunir contre ce nouvel affrontement en précisant dans la résolution qu’ils souhaitaient que leurs orientations soient annexées au texte soumis à référendum. Ces choix, votés par les citoyens, s’imposeraient plus certainement au gouvernement ou au Parlement. Il serait politiquement risqué de s’opposer à la volonté locale exprimée par référendum. Néanmoins il ne faut pas sous-estimer cette hypothèse, la loi étant, en vertu des articles 34 et 72 de la Constitution, la seule compétente pour fixer les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales et pour créer une nouvelle collectivité territoriale.

En suite de ces interrogations sur les futures étapes de la procédure de fusion, la question de sa portée reste également entière.

La fusion région – départements, une procédure d’avenir ?

Si la procédure de fusion initiée pour la région Alsace est porteuse d’un certain modèle de fusion région – départements (A), il est sans doute encore trop tôt pour savoir si ce modèle fera école (B).

A. Vers le Conseil d’Alsace…

La résolution votée par le Congrès d’Alsace apporte les premières précisions sur les grandes lignes régissant l’organisation de la future collectivité territoriale. Toutefois, là encore, nombre de questions restent en suspens, notamment quant au mode de scrutin privilégié ou à la réaction dans l’organisation des services de l’Etat déconcentrés.

Par la résolution votée le 1^er décembre, les bases de l’organisation de la future collectivité territoriale sont connues. La résolution n’hésite pas à évoquer « une refonte de l’organisation institutionnelle et de la gouvernance de l’Alsace », qui serait une « condition pour la mise en place d’un projet fort pour l’avenir de [la] région ». Concrètement, cette refonte prendra la forme du Conseil d’Alsace. Se présentant surtout comme une pétition d’intention, la résolution n’est guère plus explicite sur le sujet.

Le rapport des présidents ^[13] se révèle toutefois plus explicite quant à la « gouvernance » de la future collectivité unique. Le Conseil d’Alsace sera une structure nouvelle, rassemblant les compétences de l’actuel conseil régional et des deux actuels conseils généraux. A l’échelle des départements subsisteront toutefois des « conseils territoriaux ». Le parallèle avec l’organisation des collectivités actuelles est tentant, le Conseil d’Alsace ressemblant à un nouveau conseil régional quand ces conseils territoriaux ressusciteront les conseils généraux que la fusion est censée faire disparaitre. Toutefois, ces conseils ne seront que des émanations du Conseil d’Alsace, agissant sur délégation de ce dernier, qui n’auront pas de personnalité juridique distincte. Le rapport précise également que leur périmètre ne sera pas figé, et pourra en conséquence se détacher  dans l’avenir des frontières des actuels départements. Le Conseil d’Alsace représenterait ainsi une collectivité territoriale d’un modèle nouveau en métropole, unissant les compétences des échelons régional et départemental.

Concernant le détail du fonctionnement de cette nouvelle collectivité, ses modalités ressemblent fort à celui des modèles de collectivités déjà existantes. Une assemblée délibère sur les sujets relevant de sa compétence, procède à certaines désignations, vote le budget de la collectivité. Elle se dote d’un organe exécutif en la personne d’un président et d’un bureau exécutif. Les modalités de composition de ce bureau ne sont pas encore connues, seul filtre la volonté d’assurer au sein de ce bureau la parité entre Haut-Rhin et Bas-Rhin, signe de la complexité des négociations qui ont présidé à la rédaction du projet. L’Assemblée du Conseil d’Alsace sera dotée d’une commission permanente et d’un organe consultatif en la personne du CESER d’Alsace.

Sont ainsi dessinées les grandes lignes du mode de fonctionnement de la future collectivité. Toutefois, un certain nombre de points importants restent en suspens, notamment la question importante du mode de scrutin retenu pour l’élection de la future assemblée. On sait que la question est délicate et a fait l’objet de débats intenses quand il a été question de définir en 2010 les modalités d’élection des conseillers territoriaux qui siègent simultanément au niveau régional et départemental. Concernant l’élection de l’Assemblée du Conseil d’Alsace, la résolution votée le 1^er décembre précise simplement qu’un « juste équilibre » sera recherché via une « représentation des territoires au scrutin uninominal départemental » et une « représentation politique régionale par l’intégration de la proportionnelle au scrutin de liste départementale permettant d’intégrer la parité ». Autrement dit la résolution ne se résout pas à choisir entre le scrutin uninominal à deux tours utilisé pour l’élection du conseil général et le scrutin proportionnel utilisé pour l’élection du conseil régional, remettant à l’avenir la détermination des modalités d’une élection combinant les deux modes de scrutin. Sans nul doute la complexité de la question a justifié son renvoi à de futures discussions et à la loi censée instaurer la future collectivité territoriale. La détermination du mode de scrutin sera toutefois capitale pour l’identité comme pour le fonctionnement du Conseil d’Alsace.

Une autre interrogation subsiste autour de la future organisation régionale, celle de la conséquence pour l’organisation des services étatiques déconcentrés. Ces derniers auront sans doute à s’adapter pour rester en phase avec l’organisation de la collectivité décentralisée. Ce sont donc autant de questions que la résolution votée le 1^er décembre laisse en suspens.

Au-delà de ces questions que l’avenir aura à trancher, reste à s’interroger sur la portée du nouveau modèle de collectivité territoriale ici projeté.

B. … et au-delà ?

Le Conseil d’Alsace, fruit prévu de la fusion région-département, dessine un nouveau modèle de collectivité territoriale. Même si ces contours sont encore flous et que le processus de fusion n’en est qu’à ces débuts, on peut dès à présent commencer à s’interroger sur la valeur exemplaire de ce « modèle » que nous offre le volontarisme de la région Alsace. La résolution adoptée ne précise-t-elle pas que « l’Alsace a su, dans ses communes, ses regroupements communaux, ses conseils généraux, son conseil régional, tirer pleinement parti du processus de décentralisation », et même « qu’elle a régulièrement désiré, dans ce domaine, avoir une longueur d’avance » ?

Certes les premières lignes du projet, telles que nous le révèle la résolution, ne sont pas de nature à révolutionner le droit des collectivités territoriales, si l’on met de côté la suppression d’un niveau d’administration décentralisée. Le mode de fonctionnement est largement inspiré du mode de fonctionnement des collectivités territoriales déjà existantes. Toutefois juridiquement l’opération devrait se traduire par l’édiction législative d’un nouveau statut particulier de collectivité territoriale. Est-ce un nouveau signe de l’émiettement du droit des collectivités territoriales ^[14] ou bien le modèle d’une nouvelle catégorie juridique de collectivité territoriale ? Probablement est-il encore trop tôt pour tenter une réponse à cette interrogation que les travaux préparatoires de la loi du 16 décembre 2010 avaient déjà mise en lumière ^[15]. Toutefois, les enjeux pour le droit des collectivités territoriales sont bien là.

Certains auteurs ont notamment tenté d’ébaucher une théorie générale des institutions locales, à l’aune de la fusion région-départements. Répertoriant ces tentatives, le Professeur Bertrand Faure s’est heurté à des difficultés pour « qualifier juridiquement cette nouvelle institution, produit de la libre invention du législateur du moment » ^[16]. Au-delà de ces considérations de théorie générale qui chagrineront surtout les « faiseurs de système » chers à Jean Rivero, la question reste ouverte de l’avenir de cette nouvelle forme de collectivité territoriale.

La mise en œuvre de la procédure prévue par l’article 4124-1 du CGCT, menée à son terme, verra naître un nouveau type – un de plus pourrait-on dire – de collectivité territoriale. Mais le mouvement semble encore isolé en France métropolitaine, quand le processus en Alsace comporte encore de nombreuses incertitudes. A l’heure actuelle il pose plus de questions qu’il n’apporte de réponses. Il faudra attendre le référendum et la loi instaurant la future collectivité territoriale pour en savoir plus. Seulement alors sera précisé le régime juridique de la nouvelle collectivité issue de la fusion des collectivités alsaciennes. Et il sera encore trop tôt pour juger de l’avenir et de la place de ce nouveau type de collectivité au sein des collectivités territoriales françaises.

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