Arrêt CE 24/09/12 Commune de Valence : le concours entre police spéciale nationale et police générale locale

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Par un arrêt du 24 septembre 2012 (CE n°342990 Commune de Valence), le Conseil d’État a jugé que le maire d’une commune ne pouvait pas concurrencer les autorités nationales en édictant par arrêté municipal une interdiction de la culture en plein champ de plantes génétiquement modifiées. Si cet arrêt sera sûrement mal reçu par les militants anti-OGM, il présente un tout autre intérêt pour les étudiants en droit public. En effet cette décision illustre une nouvelle fois les solutions jurisprudentielles existantes aux problèmes posés par le concours de police administrative, spécifiquement entre police spéciale au niveau national et police générale au niveau local.

Le maire d’une commune est titulaire d’un pouvoir de police administrative générale sur le territoire municipal afin d’y assurer l’ordre public : traditionnellement le bon ordre, la tranquillité, la sécurité et la salubrité publiques. Au niveau national, on trouve également un titulaire du pouvoir de police administrative générale, le Premier ministre, mais également des autorités titulaires de pouvoirs de police administrative spéciale. En matière de dissémination volontaire de plantes génétiquement modifiées, il s’agit du ministre chargé de l’agriculture (article R. 533-1 du Code de l’environnement). Ainsi, comme c’est le cas dans cette affaire, lorsqu’un maire interdit au nom de l’ordre public la dissémination volontaire de plantes génétiquement modifiées sur le territoire communal, tandis que le ministre de l’environnement a autorisé une telle dissémination sur le territoire national, il apparaît une concurrence entre les deux pouvoirs de police administrative.

Le Conseil d’Etat a choisi, dans ce cas, de privilégier la police spéciale. Après avoir énoncé l’ensemble des dispositions législatives relatives à cette police spéciale, le considérant de principe énoncé par la haute juridiction est très clair : « s’il appartient au maire, responsable de l’ordre public sur le territoire de sa commune, de prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, il ne saurait en aucun cas s’immiscer dans l’exercice de cette police spéciale par l’édiction d’une réglementation locale« . Ainsi le maire ne peut pas, par arrêté municipal, concurrencer les autorisations données par la police spéciale au niveau national.

Cette solution peut surprendre. En effet, il nous est très souvent enseigné, lors de la première année de droit administratif, que l’exercice d’un pouvoir de police spéciale n’est pas incompatible avec l’exercice d’un pouvoir de police générale, au niveau local. Tous les étudiants en 2e année de licence de droit ont entendu parler de l’arrêt du Conseil d’Etat Société « Les Films Lutetia » du 18 décembre 1959 à ce sujet. Pourtant, la solution retenue dans cet arrêt est loin d’être la solution de principe applicable à tous les cas. Comme le soulignent Jacques-Henri Stahl et Xavier Domino[1], « les solutions jurisprudentielles ne livrent pas de formule magique ou d’algorithme qui permettrait de résoudre par avance tous les cas de conflits ou de recoupements entre police générale et polices spéciales, voire entre polices spéciales« . Ils remarquent même que le plus souvent, la jurisprudence tranche en faveur de l’interdiction du concours entre police spéciale et police générale. Ainsi, contrairement aux idées reçues, le maire ne dispose que d’un pouvoir résiduel en cas d’exercice au niveau national d’un pouvoir de police administrative spéciale.

Une affaire récente illustre parfaitement cette ligne jurisprudentielle. C’est celle relative aux antennes-relais de téléphonie mobile. L’an dernier, par 3 arrêts rendus en assemblée du contentieux (CE, Assemblée, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis n°326492, Commune de Pennes-Mirabeau n°329904 et SFR n°s 341767 et 341768) le Conseil d’Etat a reconnu « une compétence exclusive aux autorités de l’État pour réglementer l’implantation des antennes relais sur le territoire« . D’ailleurs, le considérant de principe présent dans la décision concernant les OGM est presque en tout point identique à celui consacré par ces 3 arrêts : « que, dans ces conditions, s’il appartient au maire, responsable de l’ordre public sur le territoire de la commune de prendre (…) les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale ainsi confiés par la loi aux autorités de l’État, adopter sur le territoire de la commune une réglementation portant sur l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes« .

Sur ces 2 questions de société et de santé publique, antennes-relais de téléphonie mobile et OGM, le Conseil d’État a donc tranché en faveur du détenteur du pouvoir de police spéciale, l’État. On ne peut que s’en féliciter. Car c’est au niveau national que ces débats doivent être tranchés, par le législateur et les autorités compétentes (experts, chercheurs, associations de défense de l’environnement, industriels), pour prévenir des disparités locales qui peuvent survenir pour des considérations purement électorales.


Les décisions :


[1] Antennes de téléphonie mobile : quand une police spéciale d’État évince la police municipale, Jacques-Henri Stahl et Xavier Domino, AJDA 2011 p. 2219.



Catégories :Commentaires d'arrêts, Droit administratif

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