Dans une démocratie représentative – où les élus prennent des décisions au nom du peuple –, il y a un moment crucial : celui des élections. Cette conversion des suffrages des citoyens en sièges de représentant se fait par le biais du mode de scrutin, qui est donc un des éléments les plus fondamentaux de la démocratie représentative » ^[1]. Elément essentiel bien que sous-estimé, le mode de scrutin est la pierre angulaire de notre système politique et un outil constitutionnellement indispensable. Cependant, la Constitution française n’a jamais fixé elle-même ses modalités, renvoyant cela au législateur. De 1791 à 1958, la détermination du mode de scrutin n’a jamais été l’œuvre du Constituant ^[2]. En réalité, plus qu’une détermination constitutionnelle, il s’agit d’un choix politique entre divers modèles, divers systèmes, diverses méthodes en fonction de leurs finalités et de leurs effets.

1. Scrutin de liste ou scrutin uninominal ?

Il s’agit de voter pour une liste de candidats ou pour un candidat. Le scrutin uninominal ne peut s’appliquer qu’à une élection visant à pourvoir un poste unique. Il peut s’agir d’une élection présidentielle (France, Allemagne, …) ou d’élections parlementaires au sein d’une circonscription (France, Grande-Bretagne, Canada, …). A l’inverse, le scrutin de liste s’applique nécessairement à des élections au cours desquelles plusieurs sièges sont à pourvoir. Il en va ainsi des élections parlementaires dans plusieurs pays d’ex-URSS mais aussi en Espagne, au Portugal ou en Grèce. On parle de différences de magnitude. Le terme de magnitude est mis en évidence par Douglas Rae en 1967. Il s’agit du nombre de sièges à pourvoir dans une circonscription lors d’une élection.

Plusieurs modalités de réalisation du scrutin de liste existent : le scrutin de liste bloquée ou le panachage. Le scrutin de liste bloquée veut que l’on choisisse une liste sans pouvoir la modifier (élections législatives en Espagne ou au Portugal). A contrario, le panachage permet de mélanger les listes. Existe le système finlandais qui permet aux électeurs de voter pour des candidats. Chacun d’eux faisant partie d’une liste, il est compté le nombre de suffrages par liste puis les sièges sont attribués selon une méthode particulière appelée « méthode d’Hondt » (voir infra). Le panachage a été utilisé à plusieurs reprises en France au XIXe siècle, ainsi qu’en Grèce jusqu’au milieu du XXe siècle.

A la frontière du scrutin de liste et du scrutin uninominal, existe le vote préférentiel. L’acte de vote résulte du classement des candidats par ordre de préférence. Lors du dépouillement, si un candidat a obtenu la majorité absolue, il est élu. Dans le cas inverse, le plus mauvais candidat est éliminé et ses suffrages sont répartis selon les seconds choix de ses électeurs. Si on a voté pour le candidat éliminé, notre voix est reportée sur notre second choix. La méthode est appliquée jusqu’à ce qu’un candidat obtienne la majorité absolue. Les électeurs votent donc pour une liste qu’ils établissent eux-mêmes, mais un seul candidat sera déclaré vainqueur. Le vote préférentiel est appliqué à la Chambre des députés fédérale en Australie depuis 1919, et en Irlande pour l’élection présidentielle. On retrouve aussi ce mode de scrutin aux élections municipales françaises dans les communes de moins de 3 500 habitants ^[3].

Le vote préférentiel comporte des avantages non-négligeables comme le fait de favoriser les partis politiques de moindre dimension. Les électeurs sont moins réticents à voter pour des « petits » candidats car ils peuvent toujours avoir un vote « utile » en deuxième préférence. Ce mode de scrutin peut aussi favoriser les alliances politiques. Deux partis peuvent présenter chacun un candidat, tout en donnant pour consigne de vote de placer l’autre candidat en deuxième choix. Ainsi, les alliances politiques sont respectées malgré les ambitions de chacun. De même, il arrive qu’un parti soit divisé en plusieurs tendances et que plusieurs candidats souhaitent alors se présenter à une élection. Le vote préférentiel permet alors de respecter ces divergences tout en assurant l’unité du parti au travers des deuxièmes choix.

Le scrutin uninominal a le mérite d’être simple, en ce qu’il y a une forte personnification de ce pourquoi (ou pour qui) l’on vote. Toutefois, il a l’inconvénient de son avantage. Parce que le scrutin uninominal est simple, il caricature les résultats, et ainsi est peu représentatif. Que les deux meilleurs candidats soient séparés de quelques centaines de suffrages ou de quelques milliers de suffrages, un seul sera élu. Considérons trois circonscriptions de magnitude 1 (1 siège à pourvoir par circonscription), le parti A peut être déclaré vainqueur de quelques suffrages dans les deux premières et subir une lourde défaite dans la dernière élection face au parti B. Les candidats du parti A obtiendront donc deux sièges, alors que le parti B n’en aura qu’un. Le scrutin uninominal tend à une surreprésentation du vainqueur et à une sousreprésentation du vaincu. Ces inconvénients sont dus au scrutin majoritaire que nous étudierons plus loin.

2. Scrutin à un tour ou à deux tours ?

La question ici présentée est celle de savoir quelle majorité sera nécessaire pour qu’un candidat soit élu. S’il s’agit d’un scrutin à un tour, le candidat ou la liste ayant obtenu le plus de suffrages est déclarée vainqueur(e). Aussi la majorité absolue n’est-elle pas requise, la majorité relative suffit. A l’inverse, lors d’un scrutin à deux tours, chaque tour répond à des modalités particulières. Si un candidat obtient la majorité absolue au premier tour, alors il est déclaré vainqueur sans qu’un second tour ne soit nécessaire. Si aucun candidat n’obtient de majorité absolue, on procède au second tour. Dans cette hypothèse, seule la majorité relative sera requise. Il en va ainsi des élections législatives en France au sein de chaque circonscription.

Le nombre de candidats présents au second tour peut varier selon qu’il existe un seuil ou non. Lors des élections législatives en France, seuls les candidats ayant obtenu 12, 5% des suffrages lors du premier tour peuvent accéder au second tour. Généralement, les candidats ayant passé le premier vote ne sont que deux ou trois. En revanche, lors de l’élection présidentielle française, seuls les deux meilleurs candidats accèdent au second tour. Quels que soient les résultats du premier tour, les seuls candidats toujours en lisse sont les deux arrivés en tête. Enfin, certaines élections ne prévoient aucune limitation des candidats pouvant se présenter au second tour.

Le scrutin à un tour favorise le vote utile, c’est-à-dire favorise les partis à dimension nationale. L’électeur votant pour un parti n’ayant aucune chance d’emporter la majorité absolue aurait l’impression d’avoir une voix qui ne compte pas. Par conséquent, le scrutin à un tour défavorise les partis de moindre dimension. Partant de cela, Maurice Duverger a développé une théorie relative à ce scrutin à un tour dans l’hypothèse ou un seul siège serait à pourvoir au sein d’une circonscription. La Loi de Duverger ^[4] veut qu’un tel scrutin favorise le bipartisme.

A l’inverse, le scrutin à deux tours permet une valorisation de ces « petits » candidats. L’entre-deux-tours marque le temps des alliances politiques. Les candidats autorisés à se présenter au second tour forment des coalitions avec ceux n’y ayant pas accès. Aussi les vaincus de la première heure peuvent trouver une place auprès du vainqueur de la dernière heure. Lors de l’élection présidentielle en France, certains candidats monnayent leurs suffrages contre une place au gouvernement, ce qui leur permet de représenter leur électorat. Aussi le premier tour favorise-t-il le multipartisme alors que le second tour crée une bipolarisation de la scène politique locale ou nationale. In fine, il résulte de ces modalités de scrutin une amplification du bipartisme du fait soit du vote utile des électeurs, soit de l’existence d’un second tour. La seule exception est la tenue d’un second auquel tous les candidats présents au premier tour peuvent participer, mais cette modalité n’est pas la plus utilisée.

3. Scrutin majoritaire ou scrutin proportionnel ?

Il s’agit là de la dichotomie la plus importante en matière de modes de scrutin, tant par la doctrine la concernant que par ses conséquences effectives (les deux étant évidemment liés). Le scrutin majoritaire est extrêmement simple : celui qui a le plus de suffrages est déclaré vainqueur. Ce système est utilisé pour toutes les élections de magnitude 1 (i.e. un seul siège à pourvoir), voire pour des élections de plus forte magnitude. Le Président français est élu selon un scrutin majoritaire, tout comme les parlementaires mauriciens ou ceux de la République de Weimar. Lorsqu’il s’agit d’élire des députés au niveau national, le scrutin majoritaire attribue un certain nombre de sièges au vainqueur.

A l’inverse, le scrutin proportionnel, ou vulgairement « la proportionnelle », ne permet de désigner que les membres d’un organe collégial. Si l’élection est de magnitude 1, le scrutin proportionnel ne peut être utilisé car il n’aurait pas de sens. Le principe est que le collège doit représenter le corps électoral. La proportion de voix obtenue par un parti lors de l’élection doit se traduire par une proportion égale de sièges au sein de l’assemblée. Un parti ayant obtenu un tiers des suffrages devrait alors se voir attribuer un tiers des sièges. Cette proportionnalité parfaite est appelée « point d’équilibre ». Si l’on est au dessus du point d’équilibre, on obtient plus de sièges que ce que nos suffrages représentent. Si l’on est en dessous de ce point, on obtient moins de sièges que ce que nos suffrages représentent. On devine alors que l’essentiel du problème porte sur la manière de traduire les scores électoraux en sièges. Comment déterminer combien des 577 sièges de l’Assemblée nationale française on obtient si l’on a remporté 40, 91% des suffrages ? Ici, divers méthodes et systèmes existent, en voici quelques uns :

• La méthode d’Hondt : Il s’agit de diviser les résultats de chaque liste par 1 puis 2, puis 3, etc. On obtient ainsi un tableau dans lequel apparait le score de chaque liste à chaque étape de la division. Si l’on dispose de 30 sièges, il faut prendre les 30 plus hauts scores. Le dernier des 30 plus hauts scores est nommé le quotient électoral.

Exemple : Considérons une élection pour 5 sièges entre quatre partis politiques.

La méthode d’Hondt veut donc que le parti A emporte 3 sièges, alors que les partis B et C n’en obtiennent qu’un seul chacun, le parti D ne sera pas représenté. Les 5 sièges symbolisent les 5 plus gros quotients. La quotient électoral est alors 300, puisqu’en dessous de ce chiffre on ne peut plus obtenir de siège.

• La méthode de Sainte-Lagüe : Il s’agit d’une méthode en tout point similaire à la méthode d’Hondt, si ce n’est que les quotients diviseurs ne sont pas les mêmes. Les résultats exprimés en nombre de suffrages sont divisés par 1, 3, 5, 7, etc. Cette méthode se révèle plus représentative que la méthode d’Hondt, c’est-à-dire d’une proportionnalité plus effective. Les partis arrivés en 3^ème ou 4^ème position obtiennent plus de sièges. Cette méthode favorise donc le multipartisme.

Il existe de nombreuses autres méthodes, toutes plus complexes les unes que les autres. Certains ouvrages les exposent avec une clarté que nous ne saurions avoir ici ^[5]. On notera tout de même un dernier outil qui peut se révéler fort précieux : le point d’équilibre. Déjà évoqué, il s’agit de « la proportion de voix que doit obtenir un parti politique pour conquérir au minimum la même proportion de sièges » ^[6]. C’est le rapport entre les sièges obtenus sur les suffrages obtenus. Si le ratio est supérieur à 1, le parti obtiendra une proportion de sièges supérieure à sa proportion de voix. Le point d’équilibre est un ratio de 1, signifiant que la proportion de sièges du parti correspond idéalement à sa proportion de voix. Le système est alors parfaitement représentatif ^[7].

Au-delà de cette opposition de mode de scrutin, il existe les modes de scrutin mixtes. Ces derniers réalisent un équilibre plus ou moins réussi entre le scrutin majoritaire et le scrutin proportionnel. Ainsi, lors des élections législatives en France, certains sièges sont attribués de façon proportionnelle, alors que la plupart des députés est élue selon un scrutin majoritaire au sein des circonscriptions. On peut encore noter certaines élections durant lesquelles le candidat majoritaire obtient d’emblée un certain nombre de sièges, le restant étant attribué proportionnellement entre tous les participants. Aussi le mode de scrutin peut-il être à tendance majoritaire ou proportionnelle, selon le subtil dosage de chaque modèle. Il s’agit de profiter au maximum des avantages de chacun en en subissant le moins possible les inconvénients.

A écouter les débats relatifs aux réformes constitutionnelles de ces dernières années, on se focalise sur cette question : faut-il ajouter plus de scrutin majoritaire ou plus de scrutin proportionnel pour améliorer notre système ? Nous en tenons pour preuve certaines propositions récentes de la Commission Jospin tendant à augmenter la part de proportionnelle dans les élections législatives françaises. Aussi nous est-il nécessaire d’étudier les avantages et les inconvénients de chacun de ces deux modes de scrutin ^[8]. Cette comparaison s’articule autour de deux notions : représentativité et stabilité.

La représentativité est le fait que chaque tendance politique voit ses intérêts défendus proportionnellement à la part qu’elle représente au sein du corps électoral. Un mode de scrutin idéalement et parfaitement représentatif attribuerait un quart des sièges d’une assemblée à un parti politique ayant obtenu un quart des suffrages lors de l’élection. On retrouve ici l’idée de démocratie et la célèbre adresse de Gettysburg prononcée par Abraham Lincoln « le gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple ».

Le scrutin proportionnel est plus représentatif que le scrutin majoritaire. Ce dernier ne permettant qu’au vainqueur d’une élection d’obtenir un siège ne permet pas de rendre compte de la réalité des résultats électoraux. Qu’un parti perde une élection de quelques suffrages ou de plusieurs milliers de suffrages, le résultat est le même : il ne sera pas représenté. On obtient ainsi une surreprésentation des vainqueurs et une sousreprésentation des vaincus. A l’inverse, le scrutin proportionnel permet de représenter les formations politiques à raison de leur poids électoral. Cependant, la traduction du nombre de suffrages en nombre de sièges peut répondre à diverses méthodes. La représentativité évolue alors selon les systèmes. La méthode d’Hondt et la méthode Jefferson sont réputées être les moins favorables aux partis politiques de moindre dimension, elles seraient donc peu représentatives. A l’inverse, la méthode Sainte-Lagüe et la méthode Hamilton sont favorables aux « petits » partis, ce qui en fait des méthodes plus représentatives. Cependant, attention à ne pas tomber dans les excès, c’est-à-dire une surreprésentation des partis de moindre dimension et une sousreprésentation des grands partis.

A la représentativité, est opposée une autre notion tout aussi importante : la stabilité. On peut aussi parler d’homogénéité. Pour qu’une assemblée puisse prendre une décision, il faut qu’elle puisse trouver un accord entre ses membres. Or, comment trouver un accord lorsqu’existent une multitude de partis politiques au sein de l’assemblée ? Si l’hémicycle se divise en trois, quatre ou cinq partis, un accord peut être obtenu à force de négociation afin d’obtenir au moins la majorité nécessaire à la décision. Si l’hémicycle comprend une dizaine de partis politiques, il faudra un accord plus large, plus de compromis et la majorité sera plus difficile à obtenir. Aussi, moins il y a de partis politiques dans l’assemblée, et plus celle-ci sera stable. Evoquée ainsi, la stabilité parait anti-démocratique. Or, lorsqu’une assemblée doit soutenir un organe exécutif par sa confiance, l’homogénéité de sa composition importe. Si un gouvernement devait sans cesse composer avec une majorité parlementaire faite d’une coalition de partis politiques, sa tâche serait plus difficile. Comment réaliser son programme politique lorsqu’il faut négocier chaque texte avec une majorité capricieuse ? Il faut se remémorer ce que l’on a appelé « la gauche plurielle ». Lors de la troisième cohabitation, Lionel Jospin, Premier ministre, devait ménager tant les députés communistes, que les verts, les socialistes et les centristes. Il lui a été difficile de mettre en œuvre le programme politique défendu par le Parti socialiste lors des élections législatives. On peut ainsi constater que stabilité rime aussi avec efficacité.

Sur ce plan, le scrutin majoritaire offre aux organes exécutifs un appui net, homogène et stable au sein des assemblées (dès lors que le système politique est lui-même stable). Ainsi, les élections législatives françaises se déroulement en grande partie selon un scrutin majoritaire, et ce afin que la majorité parlementaire puisse soutenir le gouvernement dans la mise en œuvre de sa politique. C’est là l’inconvénient principal du scrutin proportionnel. On ne peut tenter de représenter toutes les tendances politiques selon leur poids électoral effectif et assurer une stabilité et une homogénéité de la représentation. Représentativité et stabilité sont en réalité les deux faces d’un même élément : la représentation. Soit on souhaite une représentation juste, soit on souhaite une représentation efficace. Les modes de scrutin mixtes tentent d’allier les deux, et alors on en revient à la question récurrente lors des réformes constitutionnelles : faut-il ajouter plus de scrutin majoritaire ou plus de proportionnelle ?

Au-delà de cette dichotomie fondamentale, il apparait que le mode de scrutin sculpte le paysage politique et influence fortement l’exercice du pouvoir dans les démocraties. Selon les choix que l’on fait, on obtient bipartisme ou multipartisme, régime politique stable ou instable, exécutif fort ou faible, … Pourtant, malgré l’importance des modes de scrutin, Sylvano Aromatorio nous fait justement remarquer que ceux-ci n’ont jamais été mis à l’abri au sein de la Constitution ^[9]. La raison en est simple, la classe politique entend pouvoir aisément les modifier. La démocratie gagnerait-elle à ce qu’ils soient constitutionnalisés ?

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