« Les vieux débats sont ceux qui font les meilleures recettes. On peut toujours reprendre Faust à l’Opéra, et le débat sur le cléricalisme au Palais Bourbon. […] Mais le débat le plus éprouvé, le plus rassurant, celui qu’on joue toujours à bureaux fermés, c’est le débat constitutionnel » [1]. Bien qu’écrites il y a plus d’un demi-siècle et à propos d’un autre régime politique, ces lignes d’Emmanuel Berl n’ont rien perdu de leur acuité. Et plus d’un demi-siècle après l’adoption de la Constitution de la Ve République, les Français – ou à tout le moins leurs représentants – semblent toujours soucieux de retoucher leur constitution politique, comme le démontre les nombreuses révisions de la Constitution opérées ces dernières années. L’élection du Président Hollande ne va certainement pas mettre un frein à la « parade constitutionnelle » [2] , tant les projets socialistes en la matière sont nombreux. Mais curieusement, la dernière proposition en date ne vient pas de la majorité, mais… de l’opposition. En effet, a été enregistrée à la Présidence de l’Assemblée le 22 janvier 2013, sous le numéro 632, une proposition de loi constitutionnelle tendant à améliorer l’efficacité de la Ve République, présentée par le député UMP Guillaume Larrivé [3]. Député qui se révèle être un petit nouveau à l’Assemblée, puisqu’il a été élu en juin 2012. Mais pas un débutant en matière de droit public, dans la mesure où il est énarque et maître des requêtes au Conseil d’Etat [4]. Parcours qui peut expliquer l’intérêt de ce député pour les questions institutionnelles.
L’exposé des motifs de la proposition de loi constitutionnelle se veut un constat pragmatique sur l’état de nos institutions, et ne s’embarrasse pas de classifications universitaires trop rigides. Ainsi la Ve République y est définie comme un régime « de nature parlementaire, teintée d’un présidentialisme affirmé » . Notre régime aurait donc un caractère « hybride », « mi-présidentiel, mi-parlementaire » . Ou comment couper la poire en deux… Mais l’important n’est pas dans ces débats doctrinaux, selon l’auteur de la proposition de loi constitutionnelle. Il s’agit bien plutôt de se demander si « l’architecture de la Ve République » est encore adaptée au « temps présent » . S’appuyant sur la croissance des taux d’abstention et des suffrages accordés aux partis politiques contestataires, Guillaume Larrivé apporte à cette question une réponse nuancée. Il ne fait nul doute à ces yeux que « l’essence de la Ve République doit être conservée » , notamment du fait de l’attachement des Français à l’élection de Président de la République au suffrage universel direct. Toutefois, « d’importantes modifications institutionnelles sont nécessaires » pour restaurer la « confiance nécessaire à l’efficacité de l’action publique » .
La philosophie de cette proposition de loi constitutionnelle est donc toute entière exposée dans l’intitulé de la proposition. Il s’agit bel et bien d’une tentative d’amélioration de la Ve République, qui revendique l’héritage du régime politique existant tout en se proposant d’en « améliorer l’efficacité » par un certain nombre de réformes institutionnelles. Ambition qui pourrait être résumée en quelques mots qui sont empruntés à Leo Hamon : « la Révision : la vraie fidélité » [5]. Révision de la Constitution de 1958 dans le respect de l’esprit de la Ve République.
Relativement courte, mais présentant plusieurs propositions novatrices, la proposition de loi constitutionnelle de Guillaume Larrivé présente quelques lignes de ce qui pourrait être l’ébauche d’un « constitutionnalisme de droite » . Ceci si l’on prend en compte sa volonté de perfectionner l’architecture de notre Constitution, son étiquette politique et sa foi affichée dans le régime issu de la Constitution du 4 octobre 1958. En cela les deux principales caractéristiques d’un « constitutionnalisme de droite » seraient d’une part l’austérité, d’autre part l’originalité.
Austérité.
Quel que soit le bord politique, le mot « austérité », à la connotation des plus négatives, semble tabou. Pourtant force est de constater que la moitié des mesures proposées visent à réduire la voilure des institutions politiques, quitte à en expulser quelques fantaisies pour y insuffler plus d’autorité, si ce n’est de gravité. Le mot d’austérité, dans ses aspects mélioratif comme péjoratif, prend donc ici tout son sens. Quelle que soit la branche des institutions concernée, l’exécutif, le législatif, ou encore les assemblées consultatives, la volonté d’austérité se retrouve à tous les niveaux.
En effet l’article 2 de la proposition de loi vise à « une très forte réduction du nombre des membres du Gouvernement » en limitant à, l’article 20 de la Constitution, à quinze ministres et dix secrétaires d’Etat la taille du Gouvernement. L’idée ici présentée n’est pas nouvelle. La question du nombre des membres du Gouvernement est un serpent de mer du droit constitutionnel. Ce nombre est régulièrement critiqué comme étant surabondant, mais la plupart des ministères échouent à obtenir des résultats probants en ce domaine. L’opportunité politique commande le plus souvent à la taille et au nombre des ministères, qui varient à chaque remaniement. De nombreuses voix ont proposé d’insuffler un peu de rationalité dans le processus en inscrivant dans la Constitution le nombre maximum de ministres. Une fois encore le politique, devant une difficulté, en appelle à une règle juridique pour s’imposer à lui-même une pratique qu’il peine à faire entrer dans les mœurs. Il faut toutefois noter que cette proposition, débattue à l’occasion de la révision constitutionnelle de 2008, avait déjà été repoussée.
L’article 3 vise quant à lui à réduire d’un tiers la composition de l’Assemblée nationale, en ramenant le nombre de députés à quatre cents. La proposition fait là écho à l’idée selon laquelle la représentation nationale serait pléthorique, notamment au regard de certains exemples étrangers. Ce point ci peut bien évidemment se discuter, et le rapport entre la restauration de la confiance des Français en leurs institutions et la diminution du nombre de leurs représentants mériterait de plus amples développements. L’exposé des motifs est en effet un peu court sur le sujet, dans la mesure où il se contente de préciser que les députés seraient « moins nombreux, mais plus puissants » . L’objectif est certes séduisant, mais il n’est pas sûr que l’incantation suffise ici à faire apparaître l’équation proposée comme déterminante… A noter que l’article 4 de la proposition de loi opère une réduction similaire à l’égard des sénateurs. Leur nombre serait limité à deux cents, mais encore une fois le bénéfice escompté d’une telle réduction de la chambre haute n’est pas réellement explicité. Par ailleurs il suffit d’imaginer la complexité engendrée par toute refonte de la carte électorale pour estimer la popularité d’une telle proposition auprès de parlementaires qui n’ont que peu de raisons de renoncer à leurs positions. Notons ici que cette remarque vaut aussi pour les projets de représentation proportionnelle portés par la gauche.
Enfin l’article 7 du projet ne vise ni plus ni moins que la suppression du titre XI de la Constitution. Soit la déconstitutionnalisation, sinon la suppression, du Conseil économique, social et environnemental. La mesure, qui semble des plus drastiques, permettrait de refondre nos différentes institutions consultatives en les fusionnant, afin d’en « réduire fortement le format et d’en diminuer drastiquement le coût de fonctionnement » . Ici la préoccupation de rationalisation des institutions publiques est clairement affirmée, rejoignant cette volonté d’une Constitution plus économe et justifiant, avec les autres mesures énoncées, la présentation qui en est ici faite sous le mot si peu prisé d’austérité. Force est pourtant de le reconnaître : l’austérité (ou la maîtrise des dépenses, si l’on veut utiliser un vocabulaire connoté plus positivement), semble être ici une des figures du « constitutionnalisme de droite » . Toutefois il serait injuste de limiter à cet aspect des choses une proposition de loi constitutionnelle qui fait par ailleurs preuve d’une originalité certaine.
Originalité.
La proposition de loi constitutionnelle du député Larrivé fait, à bien des égards, preuve d’une originalité réelle pour tenter de résoudre les problèmes qui gangrènent aujourd’hui nos institutions. Elle soulève ainsi la question de la limitation du cumul des mandats à la Présidence de la République, d’une nouvelle forme de responsabilité politique pour les ministres, et de la réorganisation du « millefeuille administratif » français.
L’article 1er de la proposition de loi pose en effet la question du cumul dans le temps du mandat de Président de la République, en proposant que le Président soit élu pour six ans (le mandat de l’Assemblée étant aligné sur le même terme pour éviter tout risque de cohabitation) mais ne soit pas rééligible. Ce n’est pas la première fois que cette question est abordée pourra-t-on objecter. En effet la révision du 23 juillet 2008 avait limité à deux mandats consécutifs le renouvellement possible du mandat présidentiel. Peut-être est-ce tout de même la première fois qu’elle est abordée de manière pertinente. En effet, aucun Président n’a jamais eu l’occasion de réaliser plus de deux mandats consécutifs. Par contre l’idée de limiter à un mandat la fonction présidentielle aurait un sens dans un monde où le temps politique et médiatique est désormais extrêmement rapide, sinon usant. Le titulaire de la fonction présidentielle serait, de plus, exonéré des problématiques de fin de mandat liées à son éventuelle nouvelle candidature. Toutefois, force est de constater que cette disposition ne dispensera pas le titulaire de la fonction présidentielle de se préoccuper de l’élection du successeur choisi par son parti, ce qui limiterait beaucoup le bénéfice attendu d’une telle modification. La proposition a toutefois le mérite de poser de façon pertinente la question du cumul des mandats dans le temps (ou cumul horizontal), alors qu’aujourd’hui la question du cumul des mandats est surtout abordée sous l’angle d’un cumul vertical, à savoir du cumul de plusieurs fonctions électives en même temps.
En abordant la question de la responsabilité politique des ministres, la proposition de loi fait de nouveau preuve d’originalité. Prenant en compte le caractère « presque théorique » de la motion de censure comme mode de mise en œuvre de la responsabilité du Gouvernement, Guillaume Larrivé préconise de mettre en œuvre une responsabilité individuelle des ministres devant l’Assemblée nationale par le biais d’une « motion d’interpellation » visant spécifiquement un ministre. Comme il a déjà été relevé, il s’agit de substituer à « l’arme nucléaire » impossible en pratique à mettre en œuvre (puisque depuis 1962 aucune Assemblée n’a pris le risque de censurer un Gouvernement) une « arme de précision, plus maniable » [6]. Ajoutons que le « contrôle démocratique » , auquel fait référence le rédacteur de la proposition de loi, s’en trouverait sans nul doute effectivement renforcé. En effet ce contrôle individuel sur les ministres s’exerce déjà aujourd’hui de facto, mais il provient de l’exécutif lui-même, et est effectué le plus souvent sous la pression des médias. Songeons à la démission forcée sous le précédent quinquennat de personnalités telles que Michèle Alliot-Marie ou Christian Blanc. L’Assemblée se trouve ainsi mise à l’écart d’un processus qui est pourtant partie intégrante de sa raison d’être. La « motion d’interpellation » , pour peu orthodoxe qu’elle apparaisse au regard du principe de solidarité ministérielle, semble donc une piste intéressante pour « revaloriser » la fonction de contrôle du Parlement sur l’exécutif (pour reprendre la terminologie régulièrement employée par les dernières révisions constitutionnelles).
Enfin, la dernière originalité contenue par la proposition de loi de Guillaume Larrivé, et non la moindre, consiste en la disparition des départements et des régions au profit de nouvelles « provinces ». Ces provinces exerceront les compétences réunies des organes disparus, et leur périmètre entièrement refondu sera défini au cas par cas « en tenant compte des aspirations de la population, et des spécificités historiques, géographiques, économiques et démographiques » . L’apparence très « Ancien Régime » de la proposition, à travers la terminologie de « province », saute évidemment aux yeux. Si le terme ne manquerait pas d’alimenter la controverse, il ne faut pas perdre de vue qu’il s’agit là d’une manière pour le moins élégante de sortir « par le haut » de l’opposition entre la région et le département, et du serpent de mer que représente la suppression de l’échelon départemental afin d’assurer la réduction du « millefeuille administratif » français.
Originalité et austérité semblent donc bien être les maître-mots de la proposition de loi constitutionnelle présentée par le député Larrivé. Ils pourraient être interprétés comme les lignes maîtresses d’un « constitutionnalisme de droite ». Cette proposition de loi apporte ainsi une contribution enrichissante au débat constitutionnel, qui ne manquera pas d’être diversement appréciée par les forces en présence. Toutefois le conditionnel serait plus indiqué ici, tant les chances d’être examinée, pour cette proposition de loi constitutionnelle déposée par un membre isolé de l’opposition, sont minces. Mais sans doute l’occasion de débattre de ces propositions viendra-t-elle un jour. Peut-être ce répit laissera-t-il à l’auteur le temps de perfectionner sa copie. Car s’il y a un reproche à lui faire, il concerne la grande absente de sa proposition de révision constitutionnelle : la construction européenne. Comment en effet aujourd’hui vouloir repenser l’efficacité de la Ve République et la confiance des citoyens dans les institutions sans s’interroger sur la part déterminante assumée aujourd’hui par l’Union Européenne ? Sur cet aspect des choses la contribution de Guillaume Larrivé est hélas étrangement silencieuse.
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le grand oublié c’est surtout le peuple et la démocratie
C’est en partie ce qui est entendu dans la référence finale à l’Union européenne, dont la construction à tendance à se faire sans, si ce n’est contre, le peuple et la démocratie. Il y a sur ce point un effort à faire pour réconcilier ce tryptique.
Par contre la Ve République telle qu’elle apparait dans les textes n’ignore ni le peuple ni la démocratie. Des mécanismes de démocratie semi-directe sont d’ailleurs déjà existant dans la Constitution. Simplement ils sont ignorés par nos gouvernants. Ici ce ne sont donc pas tant les textes qu’il faut changer que la pratique, si ce n’est la morale, des gouvernants.
Merci pour votre analyse. Je vais essayer d’exposer les critiques à cette proposition qui me viennent immédiatement à l’esprit. Je précise que même si cette proposition est qualifiée de « constitutionnalisme de droite » mon point de vue ici n’est pas politisé.
D’abord je commence par ce qui me semble bien vu et même très souhaitable : la suppression du conseil économique environnemental et social dont on voit bien qu’il est presque totalement inutile. Il semble qu’une autosaisine soit à l’origine de ses rares avis et que ceux-ci sont loin d’avoir une influence décisive sur la législation. Tout ça pour un coût de fonctionnement élevé et surtout une « planque » où recaser les anciens élus non réélus et les « copains ». On pourrait aussi s’interroger sur la pertinence et l’utilité des cese régionaux. Dans le même sens le resserrement de la taille du gouvernement est une bonne idée tant qu’on ne double pas le nombre de collaborateurs ou qu’on ajoute des « haut-commissaires » pour compenser.
Ensuite la réduction du nombre de parlementaires : cette proposition révèle à mon sens soit une certaine hypocrisie soit une grande naïveté, car il est évident qu’à moins d’un antiparlementarisme forcené qui devrait se révéler soudainement jamais les députés/sénateurs n’accepteront ces réductions. De plus je trouve la formule « ils seront peu nombreux mais plus puissants » assez floue. S’agit-il d’attribuer des pouvoirs supplémentaires aux députés? Dans ce cas on a du mal à voir le lien avec la réduction de leur nombre. Les véritable enjeux quant à la « puissance » des députés résident soit dans les mécanismes qui écartent un contrôle approfondi tel que la procédure accélérée, soit dans les droits de l’opposition.
Ce qui me paraît ensuite assez grave : empêcher la réelection du PR. En dehors du fait qu’il s’agit théoriquement d’une atteinte à la liberté des électeurs (si un président a été bon, de quel droit nous empêcherait-on de le réélire?) j’y vois une idée du même ordre que l’instauration du vote obligatoire. Du fait que beaucoup d’électeurs sont déçus des deux partis de gouvernement, un des rares « plaisirs » qui reste à l’électeur de la présidentielle est de sanctionner le candidat sortant qui a échoué et de ne pas le réélire. Enlever cet enjeu à l’élection présidentielle serait comme instaurer le vote obligatoire : une manière des gouvernants de restaurer artificiellement l’illusion d’une confiance populaire dans la classe politique. Le fait qu’à de rares exceptions près depuis 40 ans tous les gouvernements sortants ne sont pas réélus démontre, comme l’abstention, une déception des électeurs envers les politiques qu’il importe de ne pas tenter de dissimuler par ce genre d’artifices constitutionnels, qui risqueraient de se substituer à une réflexion nécessaire sur les causes de cette désaffection. Certes on peut penser que si le parti du sortant n’est pas réélu le résultat est le même. Il me semble que symboliquement ça n’a néanmoins rien à voir. (l’un des enjeux de l’élection de 2012 n’était-il pas aux dires de certains de, je cite, « dégager Sarkozy »?)
Ensuite la mise en cause de la responsabilité individuelle d’un ministre. Je ne vois pas vraiment l’intérêt. Je pense que si la motion de censure n’est pas utilisée aujourd’hui cela n’est pas parce qu’elle n’est pas assez maniable, mais parce que le gouvernement bénéficie d’une majorité stable et cohérente à l’assemblée depuis 1962. On ne voit pas pourquoi une majorité parlementaire choisirait de mettre en cause un ministre plus que le gouvernement en entier. Déjà car du fait de la solidarité ministérielle, vouloir « renverser » un ministre implique de facto la responsabilité du gouvernement dans sa totalité. S’il s’agit bien d’une responsabilité politique, cette responsabilité « remontera » forcément vers le PM qui dirige le gouvernement et « aspire » par conséquent la responsabilité. Si par contre comme les exemples que vous citez il s’agit de sanctionner un ministre qui a fait payer ses cigares de luxe par l’argent public ou passe ses vacances chez des dictateurs, la pression médiatique et celle du parti au pouvoir, qui s’exerçeront sur le PM, devrait le conduira à écarter le ministre. Il ne s’agira donc pas d’une responsabilité qui met en cause une politique, qui impliquerait, elle, forcément le gouvernement dans son entier, enfin dans mon esprit en tout cas. Plutôt la sanction d’un comportement personnel « immoral ». S’il s’agit de renforcer le contrôle du Parlement on pourrait plutôt penser à des commissions permanentes plus nombreuses et spécialisées.
Le millefeuille administratif : comme vous le soulignez justement, la terminologie employée apparaît déjà polémique et risque de dévier le débat, pourtant bienvenu, vers le vocabulaire et soulever les passions inutilement… effectivement on peut penser à l’Ancien régime, personnellement le terme province m’évoquait aussi les provinces romaines (empire) ou les provinces canadiennes (Etat fédéral). Un élu sur 100 habitants en France c’est certes trop, et les chevauchements de compétence se produisent inévitablement entre départements et régions. Le vrai débat se situe cependant selon moi dans le nombre de communes (plus de 35000, le Royaume uni en a 6 fois moins) et le développement complexe de l’intercommunalité. S’il s’agit de faire des économies et de rationaliser l’organisation territoriale, le gros du travail se situe là je pense.
Enfin je suis totalement d’accord avec vous quant à la conclusion sur l’UE et son absence dans la proposition. Des dispositifs existent déjà pour permettre au Parlement de faire entendre sa voix dans la production des normes européennes (88-4 C et 88-6 C je crois) mais je pense qu’ici le débat ne pourra se limiter à l’accroissement des compétences attribuées à l’UE et au déficit démocratique de cette organisation. Il faudra aussi nécessairement s’interroger sur l’idéologie libérale qu’elle diffuse, l’euro, l’élargissement toujours plus important etc. Le débat devient nécessairement politique.
A bientôt !