Référé-liberté : vers la disparition de la voie de fait ?

Par Nicolas Rousseau le jeudi 21 février 2013 • ( 1 )

Les procédures d’urgence devant le juge administratif ont pendant longtemps été assez limitées. Si plusieurs existaient avant la fameuse loi du 30 juin 2000, entrée en vigueur le 1er janvier 2001, elles étaient loin d’être aussi efficaces que les procédures d’urgence judiciaires. La grande réforme de 2000 a modifié l’ensemble de ces procédures en instituant 3 référés liés à l’urgence : le référé-suspension (article L. 521-1 du CJA), le référé conservatoire (aussi appelé référé mesure utiles : article L. 521-3 du CJA) et, certainement le plus emblématique, le référé-liberté (article L. 521-2 du CJA).

Ce référé-liberté était appelé depuis un certain nombre d’années par la doctrine qui critiquait la lenteur du juge administratif à résoudre les questions relatives aux droits et libertés. Face à cette lenteur, la « voie de fait » , qui permettait la saisine rapide du juge judiciaire, avait connu un développement important et surtout un élargissement de ces conditions. L’article L. 521-2 du CJA n’avait pas mis fin à cette voie de fait. Pourtant, une ordonnance rendue par le Conseil d’Etat le 23 janvier 2013 risque bien de signer le « début de la fin » pour celle-ci.

I. Les conditions de recevabilité du référé-liberté

L’article L. 521-2 du CJA dispose que :

« Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. »

Le texte instaure donc 4 conditions de recevabilité pour le référé-liberté : l’urgence de la situation, l’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale et le fait que l’atteinte soit portée dans l’exercice d’un des pouvoirs appartenant à l’administration.

La plus grande partie de la jurisprudence administrative qui a suivi l’instauration du référé-liberté s’est concentrée sur la reconnaissance ou non du caractère de liberté fondamentale aux droits et libertés invoqués par les justiciables. Dans son manuel Droit du contentieux administratif, René Chapus identifie une vingtaine de libertés reconnues comme fondamentales au sens de l’article L. 521-2 du CJA : libre exercice du suffrage, libertés d’opinion et de réunion, liberté de manifester, liberté syndicale, liberté du culte, liberté personnelle, etc. Le droit de propriété fait bien entendu partie des libertés fondamentales au sens de cet article (CE 23 mars 2001 Soc. Lidl). Certains droits et libertés ont en revanche été écartées : droit de pratiquer un sport, droit à la santé, etc.

La condition d’urgence est plus classique. Le juge l’apprécie objectivement et refuse de la prendre en compte si elle n’est due qu’au comportement du requérant, qui aurait tardé à réagir et à saisir le juge administratif ou qui se serait placé lui-même volontairement dans une situation où l’urgence serait caractérisée.

La condition d’une atteinte grave et manifestement illégale est plus subtilement appréciée. La gravité de l’atteinte ne peut pas naître du seul fait qu’il y a atteinte à une liberté fondamentale. Il faut donc caractériser cette atteinte. En outre, l’atteinte doit être manifestement illégale, ce qui impose, comme le rappelle René Chapus, que « sa réalité s’impose avec la force de l’évidence » .

Ces 3 conditions précitées se retrouvent dans la voie de fait, définie de manière précise par le Tribunal des Conflits le 23 octobre 2000 dans sa décision Boussadar :

« Considérant qu’il n’y a voie de fait justifiant, par exception au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire, que dans la mesure où l’administration, soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même régulière, portant une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale, soit a pris une décision ayant l’un ou l’autre de ces effets à la condition toutefois que cette dernière décision soit elle-même manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative ; «

Le législateur a donc prévu une dernière condition pour distinguer le référé-liberté de la voie de fait : l’administration doit avoir porté atteinte à une liberté fondamentale « dans l’exercice de l’un de ses pouvoirs » .

II. La disparition de la condition de l’exercice d’un des pouvoirs de l’administration ?

Cette condition avait été introduite par les parlementaires pour ne pas faire disparaitre la voie de fait. En effet, la voie de fait est caractérisée « à la condition toutefois que [la] décision soit elle-même manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative. » (TC 23 octobre 2000 Boussadar). Ainsi, tout paraissait clair : si l’administration portait une atteinte à une liberté fondamentale dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, le juge administratif était compétent via le référé-liberté ; si l’administration portait une atteinte à une liberté fondamentale et que cela était insusceptible d’être rattaché à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative, le juge judiciaire était compétent via la voie de fait.

C’est cette distinction qui a été mise à mal par l’ordonnance du 23 janvier 2013 dernier, rendue par le Conseil d’Etat. Dans le considérant n°6, le juge énonce :

« 6. Considérant que, sous réserve que la condition d’urgence soit remplie, il appartient au juge administratif des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, d’enjoindre à l’administration de faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale au droit de propriété, lequel a le caractère d’une liberté fondamentale, quand bien même cette atteinte aurait le caractère d’une voie de fait ;«

Ainsi la condition qui séparait le référé-liberté de la voie de fait a disparu. Le Conseil d’Etat ne se cache pas pour le faire, affirmant expressément qu’il est compétent même si l’atteinte présente le caractère d’une voie de fait. Est-ce donc la fin de la voie de fait et de la compétence judiciaire ?

Ce premier pas vers une disparition de la voie de fait satisfera certains auteurs qui demandaient sa suppression (notamment René Chapus dans Droit du contentieux administratif, n°1605). Il est vrai que cette procédure ne concerne en réalité que quelques affaires par an et que rien ne s’oppose intellectuellement à ce que le juge administratif soit saisi de ces cas à travers l’article L. 521-2 du CJA. Si ce n’est aujourd’hui la lettre de cet article, ce qui semble avoir été oublié par le Conseil d’Etat…

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