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Longtemps demeurée un impensé juridique, l’opposition parlementaire n’a été que difficilement reconnue en France. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a récemment consacré un « statut de l’opposition », bien que les avancées ainsi permises restent limitées. Refondant les fonctions de l’opposition parlementaire, cette reconnaissance entend cependant rééquilibrer et faire évoluer le système politique français vers un modèle parlementaire à l’anglaise. Doit en résulter un système politique où le Gouvernement rend des comptes à une opposition responsabilisée.
Sommaire
A. De l’impensé juridique à la reconnaissance de l’opposition parlementaire
B. Les avancées limitées permises par la consécration constitutionnelle de l’opposition
A. La refondation des fonctions de l’opposition parlementaire
Hans Kelsen soutient dans La démocratie, sa nature, sa valeur : « Une majorité ne peut se définir que par l’existence d’une minorité et du droit de la majorité résulte un droit de la minorité à l’existence » [1]. Juriste socialiste et partisan du régime parlementaire, Kelsen défend la thèse selon laquelle démocratie et parlementarisme sont consubstantiels. A le suivre, la démocratie libérale se caractériserait par un scepticisme [2] au sens où les jugements de valeur et les opinions ne peuvent y être fondés en raison. Ce scepticisme confère une place centrale à l’échange et à la confrontation des opinions, qui ne peuvent se concevoir sans la reconnaissance du droit de tout individu et de tout groupe à prendre part à la compétition électorale et politique [3]. Ainsi, dans la démocratie libérale, l’unité politique n’est pas un donné mais le produit de la rencontre et de la confrontation des opinions. Le consensus est le terme du débat entre ces opinions qui s’opposent.
L’opposition, du latin opponere (placer devant, opposer comme obstacle) y viserait alors, si l’on voulait utiliser la métaphore judiciaire, à opposer des moyens de défense, à soulever des arguments dans un procès fait au pouvoir. S’opposer, c’est marquer son désaccord à un projet, à un acte. Mais opposer, c’est aussi se prévaloir d’un droit à l’encontre d’une personne ou d’un acte. L’opposition serait alors une manifestation de volonté destinée à empêcher l’accomplissement d’un acte juridique ou à en neutraliser les effets. Elle prendrait la forme de la contestation, de l’empêchement, du refus, voire du veto. L’opposition politique au sens strict se définirait par suite comme l’ensemble des forces politiques qui se dressent contre le pouvoir en place, soit au sein des assemblées [4], soit dans l’ensemble du pays. Elle serait constituée d’hommes ou de partis qui, n’étant pas au pouvoir, surveillent les hommes ou les partis au pouvoir, les critiquent, agissent contre eux et, parfois même, contestent le régime politique en vigueur [5].
Il m’a semblé bienvenu de présenter ce thème de l’opposition parlementaire en France à plusieurs égards. L’alternance récente a d’abord donné lieu aux premières saisines du Conseil constitutionnel par la nouvelle opposition parlementaire. Elle a par là usé de l’une de ses prérogatives les plus importantes, nous y reviendrons. Ensuite et si, comme il sera démontré, le rang accordé à l’opposition détermine, dans un système politique moderne, le rang du Parlement, ce sujet présente un intérêt pour ce qu’il dit du système politique français [6]. Ce sujet a enfin une connotation personnelle puisque j’ai assisté durant six mois au début de l’année 2012 une députée… alors dans l’opposition.
Nous verrons que si le système politique français a d’abord méprisé l’opposition avant de la reconnaître (I), cette reconnaissance entend refonder tant les fonctions de l’opposition que les propriétés mêmes du système politique français (II).
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I. Le système politique français et l’opposition, de relations de mépris et de méfiance à une consécration ambiguë
Longtemps demeurée un impensé juridique, l’opposition parlementaire a progressivement été reconnue en France (A). Elle a notamment été constitutionnellement consacrée par la révision du 23 juillet 2008, bien que les avancées ainsi permises restent limitées (B).
A. De l’impensé juridique à la reconnaissance de l’opposition parlementaire
Reconnue très tôt au Royaume-Uni, la notion d’opposition parlementaire est longtemps restée ignorée du droit français. Si l’histoire politique française n’est naturellement pas étrangère aux oppositions politiques – qu’il suffise de penser à l’opposition des parlements d’Ancien régime à l’enregistrement des ordonnances royales avant la Révolution – la notion même d’opposition est longtemps demeurée un impensé juridique.
La reconnaissance des groupes politiques est elle-même tardive puisque leur existence n’est inscrite dans le règlement de la Chambre des députés que par une résolution du 1er juillet 1910. Cette tardiveté peut pour une part s’expliquer par la méfiance française à l’égard des groupements politiques en particulier et des associations en général [7], jusqu’à la loi de 1901, qui permet la libre formation de partis politiques structurés. La Constitution de 1946 prévoira, jusqu’à la révision de 1954, que l’élection du bureau de l’Assemblée nationale se fasse à la représentation proportionnelle des groupes [8]. Si la Constitution du 4 octobre 1958 mentionnera pour sa part à son article 4 les partis politiques comme concourant à « l’exercice du suffrage », elle restera toutefois muette sur l’existence des groupes parlementaires ou de l’opposition [9].
Largement abandonnée au domaine de la science politique, l’opposition s’est ainsi trouvée reléguée « aux confins du droit constitutionnel » [10] par la doctrine juridique. Les travaux consacrés à cette notion ne se sont réellement développés qu’à partir des années soixante-dix [11]. Le premier numéro de la revue Pouvoirs a ainsi porté sur l’alternance.
L’échange entre Valéry Giscard d’Estaing et François Mitterrand durant le débat d’entre-deux tours de 1981 révèle ainsi l’insignifiance voire le mépris alors attaché à l’opposition :
« Vous me faites penser à une phrase de Rivarol : ‘‘C’est un terrible avantage de n’avoir rien fait mais il ne faut pas en abuser.’’ Vous gérez le ministère de la parole, moi j’ai géré la France. (…) – Vous m’avez reproché d’avoir exercé une sorte de ministère de la parole, mais moi j’étais dans l’opposition, j’ai rempli mon rôle démocratiquement : dans l’opposition, qu’est-ce que vous voulez que je fasse d’autre ? »Il semble par conséquent que la question d’un statut, c’est-à-dire d’une institutionnalisation de l’opposition, n’a pu émerger que lorsque s’est imposé le fait majoritaire [12] et que la vie politique française s’est structurée sur un modèle bipartisan quadripartite au sens de Maurice Duverger [13]. L’opposition est alors tant reconnue que reconnaissable dès lors que le fait majoritaire permet de distinguer une majorité parlementaire qui soutient le gouvernement et une opposition qui le conteste.
L’enjeu de la reconnaissance institutionnelle de l’opposition parlementaire est alors de prévenir le risque d’une « tyrannie de la majorité », qu’évoquait déjà Alexis de Tocqueville [14]. La démocratie, dans une conception libérale, n’est pas le règne du nombre mais bien l’égal respect des droits de tous [15].
C’est pourquoi, Valéry Giscard d’Estaing évoquera, en 1974, l’idée d’un « statut de l’opposition ». Elle se concrétisera notamment par l’instauration des séances de « Questions au Gouvernement », dont le temps est partagé entre majorité et opposition, et par l’ouverture de la saisine du Conseil constitutionnel à soixante députés ou soixante sénateurs, c’est-à-dire, en pratique, à l’opposition [16].
La réflexion autour d’un statut de l’opposition prend une dimension contentieuse et revendicative, alors que sont évoqués des « droits » de l’opposition. Mais elle vise également à responsabiliser une opposition qui multiplie les incidents de procédure au détriment de la clarté de la discussion parlementaire. Ce phénomène, qui s’est notamment développé au moment de la discussion de la loi sécurité et liberté à la fin de la présidence de Valéry Giscard d’Estaing [17], prélude à la campagne présidentielle, a été perpétué par la droite, devenue à son tour minoritaire en 1981 [18].
La réflexion s’est poursuivie avec la proposition faite en 1993 par le comité Vedel d’instaurer un référendum d’initiative minoritaire déclenché par un cinquième des parlementaires et un dixième des citoyens inscrits sur les listes électorales. Un projet de loi constitutionnelle relatif à l’organisation des pouvoirs publics sera déposé au Sénat mais ne sera jamais mis en discussion.
Nicolas Sarkozy relancera le sujet en 2007 [19] et le comité Balladur s’attachera à traduire ces réflexions en propositions. Il suggèrera notamment, dans sa proposition n° 61, de rédiger une « charte des droits de l’opposition », « qui recenserait l’ensemble des droits de l’opposition et pourrait, si elle était signée par le Gouvernement, la majorité et les groupes qui ne s’en réclament pas, garantir les bonnes pratiques d’une démocratie parlementaire plus respectueuse des opinions et des personnes. » [20]
Alors reconnue dans le discours public et la doctrine juridique, l’opposition doit encore s’affirmer.
B. Les avancées limitées permises par la consécration constitutionnelle de l’opposition
L’idée d’une charte des droits de l’opposition ne sera, au même titre que d’autres propositions du comité Balladur, pas reprise dans le projet de loi constitutionnelle adopté en Congrès le 23 juillet 2008. Le principe d’une consécration constitutionnelle de l’opposition est toutefois posé à l’article 51-1 nouveau : « Le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires. »
Une constitutionnalisation du statut de l’opposition avait pu sembler nécessaire à plusieurs égards. En premier lieu, la « protection de la minorité », dans une conception kelsénienne, ne peut se voir juridiquement garantie que si la notion d’opposition parlementaire est intégrée dans la norme suprême. En second lieu, il s’agissait de lever un verrou, puisque le Conseil constitutionnel avait déjà censuré en 2006 une première tentative de révision du règlement de l’Assemblée nationale, qui introduisait des droits spécifiques pour l’opposition. Le Conseil avait, à cette occasion, considéré qu’était instaurée une différence de traitement injustifiée entre les groupes parlementaires [21].
L’article 51-1 nouveau de la Constitution entendait responsabiliser les parlementaires et leur permettre d’étendre eux-mêmes les droits spécifiques de l’opposition alors que les droits qui lui étaient jusque lors accordés avaient été le fait d’initiatives présidentielles [22].
Mais cette étape n’achève pas le « feuilleton du statut de l’opposition » [23] puisque l’article 51-1 renvoie au règlement de chaque assemblée. Or, d’une part, il aurait pu être imaginé, pour une plus grande garantie juridique, que le texte constitutionnel mentionne lui-même certains de ces droits spécifiques, jugés essentiels, et renvoie à une loi organique, voire au règlement de chaque assemblée, la détermination de droits supplémentaires. Le comité Balladur proposait ainsi d’inscrire dans la Constitution le principe d’une répartition des présidences des commissions en fonction du poids de chaque groupe parlementaire, ainsi que la faculté pour chaque groupe de désigner une commission d’enquête par session[24].
D’autre part, l’article 51-1 ne définit pas ce qu’il entend par « groupes d’opposition » et entretient même une certaine confusion en introduisant la reconnaissance de droits spécifiques aux groupes dits « minoritaires » , alors même que cette mention était absente du projet de loi initial.
C’est une résolution n° 292 du 27 mai 2009 modifiant le règlement de l’Assemblée nationale qui décline ces droits spécifiques[25]. Elle opte notamment pour une définition déclaratoire de l’opposition puisque l’article 19 du règlement de l’Assemblée nationale dispose qu’est remise au président de l’Assemblée une déclaration politique publiée au Journal officiel et signée par les membres de chaque groupe parlementaire avec la faculté de déclarer l’appartenance du groupe à l’opposition. Sont par incidence considérés comme minoritaires les groupes qui ne se sont pas déclarés d’opposition, à l’exception de celui d’entre eux qui compte l’effectif le plus élevé[26]. Les droits spécifiques sont en outre attribués sur le fondement de la situation des groupes au début de la législature, puis chaque année au début de la session ordinaire. Ces dispositions visent notamment à respecter la liberté des groupes parlementaires et permettent une certaine souplesse dans l’appréciation de l’appartenance ou non de groupes à l’opposition au regard de l’évolution politique durant la législature[27].
Sur le fond, le nouveau règlement vise en premier lieu à mieux représenter les groupes d’opposition et les groupes minoritaires dans les instances décisionnelles de l’Assemblée, notamment à son bureau[28] et à la conférence des présidents[29]. L’opposition bénéficie encore de la présidence de la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes de l’Assemblée (article 16 du Règlement), de la présidence des commissions d’enquête (article 143), mais aussi d’une représentation équitable au sein des missions d’informations (article 145), du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques[30] et de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la Sécurité sociale (article 146-2). Enfin, la désignation des rapporteurs budgétaires s’efforce, ici encore, de « reproduire la configuration politique de l’Assemblée » (articles 28 et 146).
Le nouveau règlement vise en deuxième lieu à établir une coresponsabilité entre majorité et opposition dans les activités de contrôle et d’évaluation des politiques publiques. L’opposition se voit en effet octroyée le droit de prendre l’initiative, voire de piloter certaines de ces activités. Les commissions d’enquête prévues à l’article 51-2 de la Constitution sont ainsi un moyen privilégié d’information et de contrôle pour l’opposition, notamment depuis l’élargissement, en 1977, des moyens d’investigation et la publicité des auditions, décidée en 1991. La résolution du 27 mai 2009 a entendu instaurer un « droit de tirage » pour ces commissions d’enquête. Chaque président de groupe d’opposition ou minoritaire peut ainsi demander, une fois par session ordinaire, à l’exception de celle précédant le renouvellement de l’Assemblée, qu’un débat sur une proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête soit inscrit à l’ordre du jour d’une séance au cours de la première semaine de contrôle et d’évaluation (article 141-2 du Règlement). Cette proposition ne peut alors être rejetée qu’à une majorité des trois cinquièmes des membres de l’Assemblée[31]. La composition des commissions d’enquête est réalisée, depuis 1991, à la proportionnelle des groupes et les fonctions de président et de rapporteur reviennent de droit à un membre de l’opposition ou du groupe à l’origine de la proposition de résolution créant la commission (article 143).
En outre, le suivi de l’application des lois est confié à des binômes bipartisans (article 145-7). Six mois après l’entrée en vigueur d’une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire, un rapport sur sa mise en application est ainsi présenté à la commission compétente.
En troisième lieu, de nouveaux droits sont ouverts à l’opposition en séance publique, sans qu’il soit néanmoins porté atteinte au fait majoritaire. Une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité et dans l’ordre fixé par chaque assemblée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques[32]. Chaque président de groupe d’opposition ou minoritaire obtient l’inscription de droit d’un sujet d’évaluation ou de contrôle à l’ordre du jour de la semaine ainsi réservée à l’exercice de cette mission (article 48 du Règlement de l’Assemblée nationale). Un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté à l’initiative des groupes d’opposition et minoritaires (article 48 alinéa 5 de la Constitution), sur le modèle des opposition days à la Chambre des communes anglaise. La moitié des « questions au gouvernement » est posée par des députés d’opposition et la première question est attribuée à un député qui appartient à un groupe d’opposition ou minoritaire ou qui n’appartient à aucun groupe. La même règle de partage est appliquée aux séances de « questions à un ministre » organisées durant la semaine de contrôle et d’évaluation.
Le temps des débats est lui aussi partagé, notamment lorsque le Premier ministre engage sa responsabilité aux termes de l’article 49 alinéa 1er de la Constitution (article 152 du Règlement) ou que le Gouvernement fait une déclaration éventuellement suivie d’un vote sans engagement de responsabilité (article 50-1 de la Constitution)[33].
Enfin, la résolution du 27 mai 2009 a abaissé de vingt à quinze parlementaires l’effectif requis pour former un groupe. Le groupe parlementaire étant le titulaire des droits spécifiques conférés à l’opposition, le bénéfice de ces droits a ainsi pu être étendu[34].
Contestation radicale du régime dans les années 1960, le rôle de l’opposition a depuis lors connu de profondes évolutions, qu’a traduites la révision constitutionnelle de 2008. Cette redéfinition de la place de l’opposition dans le système politique français pourrait bien refonder les principes essentiels tant de l’opposition que du système politique français lui-même.
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II. L’opposition dans le système politique français, figure d’un parlementarisme qui peine à s’affirmer
En refondant ses fonctions (A), la reconnaissance de l’opposition parlementaire entend rééquilibrer le système politique français en le faisant évoluer vers un système parlementaire plus proche du modèle anglais (B).
A. La refondation des fonctions de l’opposition parlementaire
L’opposition, on l’a vu, est une fonction particulière dans le système politique : elle désigne l’ensemble des forces politiques qui veulent prendre le pouvoir en offrant une alternative aux gouvernants en place. C’est un ensemble d’activités et d’institutions politiques : du discours à la manifestation[35], de la censure à la désobéissance civique.
Mais les pouvoirs et, partant, les fonctions de l’opposition parlementaire dépendent de la puissance relative et du rôle du Parlement dans un système politique donné. L’opposition est ainsi une position plus ou moins institutionnalisée et plus ou moins codifiée selon les régimes[36]. Dans le contexte du fait majoritaire, elle apporte une contre-voix à la majorité. Il s’agit alors pour elle d’exercer des fonctions d’influence et de contrôle, jusqu’à la prise effective du pouvoir[37].
Les fonctions de l’opposition résultent encore de sa définition même. Une définition « gouvernementale » aurait pu être retenue en 2008 : serait dans l’opposition tout groupe parlementaire se déclarant hostile au Gouvernement. Mais une telle définition ne permettait pas de rendre compte de l’impossibilité pour le Gouvernement d’engager sa responsabilité devant le Sénat et aurait mal convenu à la situation et aux traditions sénatoriales. Une conception « parlementaire » a donc été retenue, qui définit l’opposition comme les groupes parlementaires qui sont en minorité dans l’une ou l’autre assemblée. Dès lors, faut-il parler d’une opposition ou de plusieurs oppositions, chacune tentant de faire prévaloir ses thèses propres dans le débat parlementaire ? Par contraste avec le modèle britannique, qui ne reconnaît qu’une seule opposition, la Constitution française, on l’a vu, mentionne en effet les groupes minoritaires, que rien n’interdit de soutenir le Gouvernement[38]. Le modèle français se trouve ainsi au milieu du gué, en conservant à l’égard de l’opposition une méfiance, voire une suspicion, et en ne lui conférant pas toutes les prérogatives, ni la visibilité de nature à lui permettre de remplir ses fonctions.
Il appartient par ailleurs de rendre compte du fait que l’opposition peut évoluer et se redéfinir au cours d’une même législature au gré des rapports de force politiques. C’est le sens des dispositions du Règlement de l’Assemblée qui prévoient que la déclaration d’opposition vaut pour une année au moins, afin d’éviter tout opportunisme politique d’un groupe qui entendrait modifier sa déclaration pour bénéficier d’un droit spécifique à un moment donné.
Enfin, si l’opposition parlementaire est celle qui conteste la politique du Gouvernement au sein du Parlement, elle existe et se manifeste de manière privilégiée par la parole – elle parlemente – et le débat contradictoire.
Il résulte de ce qui précède qu’il semble possible de distinguer trois fonctions occupées aujourd’hui par l’opposition parlementaire en France : s’opposer, proposer, contrôler. S’opposer tout d’abord, c’est l’essence même de l’opposition parlementaire, qui incarne la dimension conflictuelle inhérente à une société politique démocratique. L’opposition est, en termes bourdieusiens, celle qui conteste à la majorité sa domination dans le champ politique[39]. Elle ne peut certes empêcher la majorité de mettre en œuvre son programme – elle n’en a d’ailleurs pas la légitimité. Elle a en revanche le droit – ou le devoir – d’informer l’opinion sur les textes votés par la majorité et d’en proposer une autre lecture.
L’opposition doit aussi proposer, soit par le biais de propositions de loi, soit, plus fréquemment, par le biais d’amendements qui entendent infléchir le sens des projets de loi gouvernementaux[40]. En proposant, l’opposition élabore et donne à voir un programme de gouvernement alternatif à celui de la majorité. Plus qu’un simple programme encore, elle propose une alternative politique et fait vivre, dans l’enceinte parlementaire, les clivages qui existent dans le pays.
Enfin, l’opposition contrôle l’action du Gouvernement et entend, par diverses procédures, faire que le Gouvernement rende compte, devant elle et devant l’opinion, des résultats de sa politique. Le poids de ces procédures – droits d’information, questions au Gouvernement – peut cependant apparaître encore bien faible face à la puissance de l’exécutif. L’arme absolue de la censure est elle-même trop lourde et trop contraignante pour pouvoir être utilisée[41]. Dès lors, contrôler, ce n’est pas seulement renverser.
Pour la Professeure Ariane Vidal-Naquet, les prérogatives ainsi octroyées – le terme n’est pas neutre – sont révélatrices du rôle que l’on entend faire jouer à l’opposition : elle serait évacuée de l’élaboration de la loi et cantonnée à une fonction de contrôle. L’opposition n’est appréhendée qu’au sein du Parlement, précisément là où sa position est la plus difficile. Elle se trouve alors placée devant le dilemme suivant : soit elle s’oppose, mais elle est stigmatisée, soit elle participe, mais elle perd son identité pour se diluer dans la majorité[42].
Deux types de prérogatives auraient en effet pu être reconnus à l’opposition : des prérogatives que l’opposition a vocation et les moyens d’exercer au sein du Parlement, mais aussi des prérogatives en dehors du Parlement. Pour ce qui concerne ces dernières, elles auraient notamment pu s’étendre aux règles régissant la répartition du temps de parole dans les médias[43] ou le financement des partis politiques. La révision de 2008 est à cet égard demeurée timide et l’article 4 alinéa 3 se contente d’affirmer la « participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation », sans introduire de garantie spécifique pour l’opposition.
L’un des arguments qui avait prévalu dans le débat public au moment de cette révision de 2008 consistait à lier revalorisation du rôle du Parlement et revalorisation de l’opposition en son sein. La reconnaissance de l’opposition serait ainsi une condition de l’émancipation du Parlement. Cette idée d’un « rééquilibrage des institutions », c’est-à-dire d’un retour vers une démocratie parlementaire, transparaissait de la dénomination même du « comité Balladur »[44]. Dans le discours alors tenu par les promoteurs de la révision constitutionnelle, la reconnaissance de l’opposition devait marquer l’avènement « d’une démocratie parvenue au terme de son développement, ayant atteint l’âge de raison »[45].
B. Aggiornamento du principe de séparation des pouvoirs ou retour à un système parlementaire inspiré du modèle anglais ?
De l’obstruction au constructif, du conflit au consensus, l’opposition cherche sa place dans le système politique français. Elle ne doit pas se compromettre et incarner toujours une force politique qui, certes, propose, mais surtout, contrôle et s’oppose. L’opposition qui accepte d’entrer dans le jeu dialogue avec une force politique majoritaire, qu’elle considère alors comme son adversaire plutôt que comme son ennemi. La majorité accepte, elle, le risque de devenir opposition. En institutionnalisant ce conflit entre majorité et opposition, le système parlementaire entend se stabiliser. Le vrai y est alors le produit, au sens d’Habermas, d’une communication non faussée, libre, transparente et ouverte[46].
Le risque pour l’opposition qui n’entend pas accepter les termes du débat est d’en rester aux marges. Ainsi Georges Lavau pensait-il que le Parti communiste français avait une fonction essentiellement tribunitienne et ne pouvait mettre à son actif aucune des grandes réformes sociales décidées au cours de sa période d’opposition systématique[47]. En outre, le régime conserve toujours un droit de se défendre contre l’opposition qui s’oppose non plus au Gouvernement mais au système lui-même[48].
Avec le fait majoritaire se serait instituée une solidarité quasi organique entre le Gouvernement et la majorité parlementaire[49], qui a retiré l’essentiel de sa pertinence à la séparation canonique entre les pouvoirs exécutif et législatif. Louis Favoreu annonçait déjà une mue du principe de séparation des pouvoirs : « La confrontation traditionnelle entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif s’efface de plus en plus désormais, devant celle entre majorité et opposition. En France comme en Grande-Bretagne ou dans d’autres systèmes parlementaires européens, le régime constitutionnel se caractérise en effet par une division bien marquée entre deux camps antagonistes : celui de l’exécutif soutenu par une majorité à l’Assemblée nationale ou à la Chambre des Communes et celui de la minorité représentée au Parlement, c’est à dire l’opposition. »[50]
Le rapport Warsmann présente ainsi la séparation entre majorité et opposition comme un aggiornamento et « une conception moderne de la séparation des pouvoirs »[51]. En réalité, la réflexion est déjà présente chez Montesquieu, qui n’évoquait pas seulement un principe de séparation entre les organes de pouvoirs mais aussi entre ceux qui les exercent[52].
Dès lors, la reconnaissance de l’opposition parlementaire en France pourrait s’analyser comme un retour à un système parlementaire à l’anglaise, qui transpose lui-même le modèle historique de la responsabilité pénale. Dans le modèle anglais, majorité et opposition sont chacune « parties au procès symbolique des ministres »[53]. A la Chambre des communes, la majorité parlementaire assume le rôle de la défense et l’opposition, celui de l’accusation. Le débat public se structurerait ainsi sous une forme accusatoire[54]. En endossant le rôle de l’accusation, l’opposition parvient à intégrer le conflit au sein même du régime, sans pour autant en menacer l’existence[55]. L’opposition produit ainsi à la fois du conflit sur la politique menée par la majorité et un consensus fondamental autour des institutions[56]. Il semble possible de relever que, faute d’un tel consensus sur le régime, l’opposition n’a pu se développer que tardivement dans le cas français[57].
Ainsi, il ne faut pas tant penser le rôle de l’opposition parlementaire dans le cadre du principe de séparation ou de distribution des pouvoirs[58] mais plutôt dans une conception nouvelle des rapports entre Gouvernement et opposition, où ce premier rend compte de sa politique sur le modèle du principe anglo-saxon d’accountability. L’opposition est, elle, responsabilisée et loyale à l’égard du régime. Sa fonction critique demeure partie intégrante du processus décisionnel auquel elle est associée. Mais elle ne jouit pas tant de « droits subjectifs » qu’elle pourrait faire valoir à l’encontre de la majorité, qu’elle n’exerce au contraire des prérogatives propres au système parlementaire et qui impliquent que l’opposition partage la responsabilité de l’institution à laquelle elle appartient[59]. C’est cette conciliation entre usages critique et constructif de ses prérogatives qui conditionne le bon fonctionnement du débat parlementaire et, in fine, dans une acception anglo-saxone, la bonne décision publique. Le temps du « bonheur d’être dans l’opposition », où l’on profite « du confort moelleux que (…) procure son irresponsabilité »[60], semble ainsi révolu.
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Longtemps demeurée un impensé juridique, l’opposition parlementaire a progressivement été reconnue en France. Elle a notamment été constitutionnellement consacrée par la révision du 23 juillet 2008, bien que les avancées ainsi permises restent limitées. En refondant ses fonctions, la reconnaissance de l’opposition parlementaire entend rééquilibrer le système politique français en le faisant évoluer vers un système parlementaire plus proche du modèle anglais.
La méfiance française à l’égard de l’opposition renvoie enfin plus largement à une méfiance vis-à-vis des contre-pouvoirs. Cette méfiance s’est traduite dans la philosophie des institutions de la Vème République, qui concentrent au sommet de l’exécutif les pouvoirs sans les responsabilités afférentes. La reconnaissance de l’opposition parlementaire entend certes faire advenir une « démocratie délibérative » où la bonne décision publique est le fruit d’un compromis et dont les résultats sont ensuite évalués. Mais nous n’y sommes pas et bien des ambiguïtés demeurent.
par Rayan Nezzar,
Étudiant à Sciences Po et à Paris 1.
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Références bibliographiques
Ouvrages et manuels
Jean-Pierre CAMBY, Patrick FRAISSEIX, Jean GICQUEL, La révision de 2008, une nouvelle Constitution ?, LGDJ, 2011, pp. 27-34 et p. 299-311.
Guy CARCASSONNE, La Constitution commentée, 9ème édition, Editions du Seuil, 2009, pp. 258-259.
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Louis FAVOREU, Droit Constitutionnel, Paris, Dalloz, 7ème édition, 2004, pp. 338.
Bastien FRANCOIS, La Constitution Sarkozy, Paris, Odile Jacob, 2009, pp.134-137.
Articles
Pierre AVRIL, « L’improbable ‘‘statut’’ de l’opposition », Les Petites Affiches, 2006, n° 138, p. 7-9.
Pierre AVRIL, « Le statut de l’opposition : un feuilleton inachevé », Les Petites Affiches, 2008, n° 254, p. 9-12.
Guy CARCASSONNE, « Le bonheur de l’opposition », Pouvoirs, janvier 2004, n° 108, p. 145-155.
Pascal JAN, « Les oppositions », Pouvoirs, n°108, janvier 2004, p. 23-43.
Béligh NABLI, « L’opposition parlementaire : un contre-pouvoir politique saisi par le droit », Pouvoirs, n° 133, 2010, p. 125-141.
Carlos-Miguel PIMENTEL, « L’opposition, ou le procès symbolique du pouvoir », Pouvoirs, janvier 2004, n° 108, p. 45-61.
Marie-Claire PONTHOREAU, « Les droits de l’opposition en France. Penser une opposition présidentielle », Pouvoirs, janvier 2004, n° 108, p. 101-114.
Marc SADOUN, « Opposition et démocratie », Pouvoirs, janvier 2004, n° 108 p. 5-21.
Yves SUREL, « L’opposition au Parlement. Quelques éléments de comparaison », Revue internationale de Politique comparée, 2011/2, n° 18, p. 115-129.
Ariane VIDAL-NAQUET, « L’institutionnalisation de l’opposition. Quel statut pour quelle opposition ? », Revue française de droit constitutionnel, 2009/1, n° 77, p. 153-173.
[1] Hans Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie, Tübingen, Mohr-Siebeck, 2ème édition, 1929, p. 52 : « Die Majorität setzt ihrem Begriff nach die Existenz einer Minorität und es setzt somit das Recht der Majorität die Existenzberechtigung einer Minorität voraus ».
[2] Le philosophe Isaiah Berlin évoquera à cet égard un « pluralisme radical ». Le libéralisme politique consisterait en ce sens à accepter les opinions divergentes et à « admettre que ce sont peut-être vos adversaires qui ont raison ». C’est pourquoi, le régime parlementaire moderne donne une forme toute particulière à la question de la vérité. V. notamment Isaiah Berlin, Liberty, Oxford, Oxford University Press, 2002.
[4] Dans un système parlementaire, l’opposition est, au sens de George Burdeau, celle qui « sans mettre en cause les principes du régime », entend seulement obtenir « un changement d’orientation politique » (« L’évolution de la notion d’opposition », Revue internationale d’histoire politique et constitutionnelle, 1954, p. 123). Nous reviendrons sur cette définition.
[6] Nous ne pouvons ici développer plus avant la notion d’opposition dans d’autres systèmes que la démocratie libérale. Au mieux pourra-t-on admettre que l’opposition politique s’exprime différemment dans les systèmes politiques autoritaires, sur un mode clandestin, par le biais de comportements individuels dissidents ou déviants ou encore au sein même d’un parti en situation monopolistique (exemple du Parti communiste chinois). La reconnaissance de l’opposition ne peut par conséquent être pensée dans un système autoritaire, sauf à remettre en question le système politique lui-même. Les Grecs connaissaient eux aussi le principe du conflit au sein de l’Ecclésia, où les joutes rhétoriques opposaient une élite d’orateurs. Mais ce conflit n’avait pas de valeur institutionnelle. Dans les régimes de concordance (exemple du Liban avant 2005), des minorités existent mais ne se pensent pas comme opposition. Enfin, s’il existe bien des divergences au Congrès américain, il n’y a pas d’opposition organique et rigide, c’est d’ailleurs la condition du fonctionnement du régime présidentiel (Philippe Lavaux, Les Grandes Démocraties contemporaines, Paris, PUF, 1998, 2ème édition, § 68, p. 112, et § 102, p. 317).
[7] Cette méfiance pourrait être rattachée à une conception rousseauiste de la volonté générale : « Par la même raison que la souveraineté est inaliénable, elle est indivisible » (Jean-Jacques Rousseau, Du contrat social, Paris, Gallimard, « La Pléiade », 1964, livre II, chap. 2, p. 369). Si Rousseau ne proscrit pas la délibération, il ne pense cependant pas l’opposition comme une force institutionnalisée. Il n’écarte pas l’opposition du processus démocratique mais sa signification et sa portée demeurent limitées dans le temps (Marc Sadoun, « Opposition et démocratie », Pouvoirs, n°108, janvier 2004, p. 7).
[8] L’article 52 de la Constitution de 1946 dispose ainsi avant la révision du 7 décembre 1954 :
« En cas de dissolution, le Cabinet, à l’exception du président du Conseil et du ministre de l’intérieur, reste en fonction pour expédier les affaires courantes.
Le président de la République désigne le président de l’Assemblée nationale comme président du Conseil. Celui-ci désigne le nouveau ministre de l’intérieur en accord avec le bureau de l’Assemblée nationale. Il désigne comme ministres d’Etat des membres des groupes non représentés au Gouvernement. »
[9] Son principal souci sera en effet « d’asseoir le droit de la majorité » (Léo Hamon, « Nécessité et condition de l’alternance », Pouvoirs, n° 1, 1977, p. 20).
[11] Même si le Doyen Vedel annonçait déjà ce mouvement dans Le Monde des 20-21 juillet 1958 : « Une démocratie au XXème siècle, c’est un exécutif appuyé sur la Nation et contrôlé par une opposition parlementaire ».
[12] Et notamment à partir des législatives de 1962 et de l’élection présidentielle de 1965 où François Mitterrand mit Charles de Gaulle en ballotage.
[13] Maurice Duverger, Sociologie Politique, Paris, PUF, 1966. Deux blocs, respectivement de droite et de gauche, seraient ainsi structurés par quatre grands partis : communiste, socialiste, libéral et gaulliste.
[14] Alexis de Tocqueville, De la Démocratie en Amérique, t.1, Paris, Flammarion, 1981 :
« Les démocraties sont naturellement portées à concentrer toute la force sociale dans les mains du corps législatif. Celui-ci étant le pouvoir qui émane le plus directement du peuple, est aussi celui qui participe le plus de sa toute-puissance. On remarque donc en lui une tendance habituelle qui le porte à réunir toute espèce d’autorité dans son sein. Cette concentration des pouvoirs, en même temps qu’elle nuit singulièrement à la bonne conduite des affaires, fonde « le despotisme de la majorité ». » (p. 230)
« Mais la majorité elle-même n’est pas toute-puissante. Au-dessus d’elle, dans le monde moral, se trouvent l’humanité, la justice et la raison ; dans le monde politique, les droits acquis. La majorité reconnaît ces deux barrières, et s’il lui arrive de les franchir, c’est qu’elle a des passions, comme chaque homme, et que, semblable à eux, elle peut faire le mal en discernant le bien. » (p. 518)
« Le pouvoir accordé aux tribunaux de se prononcer sur l’inconstitutionnalité des lois, forme encore une des plus puissantes barrières qu’on ait jamais élevée contre la tyrannie des assemblées politiques. » (p. 172)
[15] Ronald Dworkin, Freedom’s Law. The Morale Reading of the American Constitution, Oxford, Oxford University Press, 1996.
[16] L’opposition parlementaire peut, depuis lors, avoir politiquement tort mais juridiquement raison, en référence à la formule adressée en 1981 par le député socialiste André Laignel aux députés de droite : « Vous avez juridiquement tort parce que vous être politiquement minoritaires ! ».
[17] Jacques Limouzy, ministre des relations au Parlement de 1969 à 1972, évoquait déjà une « triangulation habituelle » pour décrire ce phénomène d’« obstruction parlementaire ». L’opposition « opposerait » tour à tour, avant l’examen de tout texte, une exception d’irrecevabilité, une question préalable et un renvoi en commission.
[18] Jean-Pierre Camby, Patrick Fraisseix, Jean Gicquel, La révision de 2008, une nouvelle Constitution ?, LGDJ, 2011, pp. 31 : « Quelle que soit sa couleur, l’opposition considère que son rôle essentiel est de retarder la décision majoritaire inéluctable et de la refuser en tout état de cause, y compris lorsque le fond des projets obtiendrait son soutien s’ils n’émanaient pas du gouvernement. »
[19] Dans un discours de lancement de la réforme des institutions à Epinal, le 12 juillet 2007 : « Je souhaite doter l’opposition d’un statut, pour que l’opposition puisse mieux jouer son rôle dans une démocratie apaisée. (…) Il faut envisager naturellement cette reconnaissance du rôle de l’opposition dans la perspective d’une revalorisation indispensable du rôle du Parlement. »
[21] Décision n° 2006-537 DC du 22 juin 2006 censurant la résolution du 7 juin 2006 modifiant le règlement de l’Assemblée nationale : « 12. Considérant que l’article 1er de la résolution insère, dans l’article 19 du règlement relatif à la constitution des groupes auxquels les députés peuvent adhérer ou s’apparenter, un nouvel alinéa ainsi rédigé : » Le président du groupe remet à la Présidence une déclaration d’appartenance de son groupe à la majorité ou à l’opposition. En cas de contestation formulée par le président d’un groupe, le Bureau décide ; pour cette délibération, le Bureau est complété par les présidents de groupe » ; que le III de son article 2 et ses articles 6 et 7, qui modifient, respectivement, les articles 86, 140-1 et 145 du règlement, permettent aux groupes s’étant déclarés de l’opposition d’obtenir, de plein droit, pour leurs membres, la présentation de rapports sur la mise en application des lois et la fonction de président ou de rapporteur au sein des commissions d’enquête et des missions d’information ; (…)
13. Considérant qu’en requérant des groupes une déclaration d’appartenance à la majorité ou à l’opposition et en conférant, en cas de contestation, un pouvoir de décision au Bureau de l’Assemblée nationale, les modalités retenues par la résolution conduisent à méconnaître le premier alinéa de l’article 4 de la Constitution et, compte tenu des conséquences qu’en tirent les articles 2-III, 6 et 7, ont pour effet d’instaurer entre les groupes une différence de traitement injustifiée ;
14. Considérant, dès lors, que doivent être déclarés contraires à la Constitution l’article 1er, le III de l’article 2 et les articles 6 à 8 de la résolution modifiant le règlement de l’Assemblée nationale, (…) »
[22] Le rapport parlementaire n° 3113 déposé le 31 mai 2006 par Jean-Luc Warsmann réalisait déjà un inventaire des « droits spécifiques » accordés à l’opposition.
[23] Jean-Pierre Camby, Patrick Fraisseix, Jean Gicquel, La révision de 2008, une nouvelle Constitution ?, LGDJ, 2011, pp. 27-34.
[24] Le dispositif aurait alors été analogue à l’article 44 de la Loi fondamentale allemande aux termes de laquelle le Bundestag doit accéder à toute demande d’enquête formulée par un quart de ses membres.
[25] Par un souci de concision, nous nous intéresserons ici plus particulièrement au Règlement de l’Assemblée nationale, quoique le Règlement du Sénat ait adopté des dispositions analogues.
[26] Le système est légèrement différent au Sénat : les groupes minoritaires doivent se déclarer comme tels, ce qui annonce un quatrième statut, celui de groupe n’appartenant ni à la majorité, ni à l’opposition, ni à une minorité.
[27] Il convient par ailleurs de remarquer que ce système repose sur le groupe, alors qu’il aurait pu être fondé plus largement sur la déclaration individuelle de chaque parlementaire : au delà de l’opposition, c’est la notion de groupe parlementaire qui se trouve constitutionnalisée.
[28] Qui doit, aux termes de l’article 10 alinéa 2 du Règlement de l’Assemblée nationale, « s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée. » Ainsi, dix des vingt-deux membres du bureau appartiennent à l’opposition (deux des six vice-présidents, un des trois questeurs et sept secrétaires sur douze).
[29] L’opposition est représentée à la conférence des présidents par les présidents de ses groupes, par ses deux vice-présidents et par le président de la commission des finances, qui appartient, aux termes de l’article 39 du Règlement, à l’opposition.
[31] Ce qui demeure néanmoins en deçà de propositions antérieures, qui suggéraient d’octroyer à l’opposition non pas la faculté de demander la création d’une commission d’enquête mais la faculté d’en créer une de plein droit à chaque session ordinaire. La pratique montrera d’ailleurs que la majorité parlementaire est demeurée prompt à refuser la création des commissions d’enquêtes sollicitées par l’opposition.
[32] La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 introduit à l’article 48 de la Constitution un quatrième alinéa qui dispose : « Une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité et dans l’ordre fixé par chaque assemblée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques. »
[33] En revanche, l’introduction d’une procédure de temps législatif pour « rationaliser l’organisation des débats » a eu pour effet de restreindre le temps des débats, malgré l’introduction d’une garantie d’expression pour tous les groupes et des règles d’attribution différentes pour l’opposition en particulier, avec un temps minimum supérieur (article 49 du Règlement).
[34] A titre d’illustration, le groupe écologiste à l’Assemblée compte dix-sept membres, qui n’auraient ainsi pu former un groupe indépendant sous l’empire des précédentes dispositions. L’appartenance du parlementaire à un groupe lui ouvre en outre un certain nombre de droits en matière de siège dans les commissions ou encore d’intervention en séance publique.
[35] Voir notamment Pierre Rosanvallon, La contre-démocratie : La politique à l’âge de la défiance, Paris, Editions du Seuil, 2006.
[36] Un certain nombre de variables peuvent influer sur les fonctions et le rôle de l’opposition parlementaire. On peut retenir le mode de scrutin (le scrutin majoritaire donne une plus grande visibilité à l’opposition, mais limite en même temps sa marge de manœuvre), les dispositions qui encadrent la fonction de contrôle (importance des questions parlementaires, notamment), l’influence sur l’élaboration de la norme (limitation à la capacité d’amendement des parlementaires, influence sur l’ordre du jour, etc). Les droits et les ressources institutionnelles, notamment les normes constitutionnelles et les règlements d’assemblée, jouent également, on l’a vu, un rôle important. Au delà, il faut considérer les pratiques informelles (coutumes, conventions), telle la tradition de confier la présidence d’une commission parlementaire à un membre de l’opposition (tradition ancienne en Grande-Bretagne), ou encore la coutume de consulter l’opposition en cas de crise majeure.
[37] Séminaire du Gevipar, lundi 8 février 2010, « L’opposition parlementaire française après la révision constitutionnelle de juillet 2008 » (interventions d’Yves Surel, Jean-Jacques Urvoas et Ariane Vidal-Naquet, séance présidée par Yves Mény).
[39] Pierre Bourdieu, « La représentation politique : éléments pour une théorie du champ politique », in Actes de la recherche en sciences sociales, n° 36-37, fév.-mars 1981, p. 3-24.
[40] « Dans un système parlementaire où les arguments contradictoires s’équilibrent, l’opposition est comme une lanterne qui éclaire la face cachée du réel et permet à la majorité d’accéder à la décision la mieux informée » (Marc Sadoun, « Opposition et démocratie », Pouvoirs, n°108, janvier 2004, p. 17).
[42] Carl Schmitt développe notamment l’idée selon laquelle le libéralisme politique, qui met en présence de seuls adversaires, ne connaîtrait pas le principe de distinction entre amis et ennemis qui caractériserait dans son essence le politique. S’y engagerait alors nécessairement une discussion infinie qui ferait de la société politique une pâle copie de la société civile (Carl Schmitt, La Notion de politique : Théorie du partisan, Paris, Calmann-Lévy, 1972). Le risque, dans une démocratie où l’opposition parlementaire collaborerait à l’élaboration de la norme, serait par suite celui d’une « impression de « pareil au même », d’un sentiment d’impuissance, voire de résignation », au regard notamment du poids croissant des normes internationales et des contraintes budgétaires (Pascal Jan, « Les oppositions », Pouvoirs, n°108, janvier 2004, p. 23). L’argument est notamment mobilisé en France par le Front national, qui recourt à la formule « UMPS ».
[43] La pertinence de la règle dite des « trois tiers » retenue par le Conseil supérieur de l’audiovisuel pour attribuer le temps de parole peut poser question au regard du rôle partisan que joue le Président de la République dans le système politique français.
[44] « Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions ».
[45] Jean-Luc Warsmann, Rapport fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi constitutionnelle (n° 820) de modernisation des institutions de la Vème République, Assemblée nationale, n° 892, 15 mai 2008, p. 54.
[48] Ce principe a été théorisé par la Loi fondamentale allemande, au lendemain de la seconde guerre mondiale, dont l’article 21 dispose : « Les partis qui, d’après leurs buts ou d’après le comportement de leurs adhérents, tendent à porter atteinte à l’ordre constitutionnel libéral et démocratique ou à le renverser ou à mettre en péril l’existence de la République fédérale d’Allemagne sont inconstitutionnels. »
La Constitution de la Vème République le reprend à son article 4 alinéa 1er : « Les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie. »
[49] Le quinquennat et l’inversion du calendrier électoral, qui font que les députés doivent, pour partie, leur élection à la dynamique de la campagne présidentielle, ont pu encore accroître ce phénomène.
[51] Jean-Luc Warsmann, Rapport fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi constitutionnelle (n° 820) de modernisation des institutions de la Vème République, Assemblée nationale, n° 892, 15 mai 2008, p. 106.
[52] « Tout serait perdu, si le même homme, ou le même corps des principaux, ou des nobles, ou du peuple, exerçaient ces trois pouvoirs ; celui de faire des lois, celui d’exécuter les résolutions publiques, et celui de juger les crimes ou les différends des particuliers. » (Montesquieu, L’Esprit des lois, 1748, partie 1ère, livre 11, chapitre 6)
[53] Carlos-Miguel Pimentel, « L’opposition, ou le procès symbolique du pouvoir », Pouvoirs, janvier 2004, n° 108, p. 46.
[54] Le « statut de l’opposition » britannique est lié, pour Walter Bagehot, à une négation radicale de la séparation des pouvoirs : « It has been said that England invented the phrase ‘’Her Majesty’s Opposition’’ ; that it was the first Government which made a criticism of administration as much a part of the policy as administration itself (…) critical opposition is the consequence of Cabinet government (…) The close union, the nearly complete fusion, of the executive and legislative powers » (The English Constitution, Fontan/Collins, 1963, p. 65 et 72).
[55] Ce conflit est notamment mis en scène au Parlement de Westminster par la convention constitutionnelle des questions au gouvernement, par laquelle The Leader of Her Majesty’s Most Loyal Opposition (l’expression est formée en 1826), les membres de son Shadow Cabinet ainsi que les autres parlementaires peuvent interroger les ministres sur toute question. Sont en particulier opposés le Premier ministre et le chef de l’opposition, assis face-à-face, durant une séance de Prime Minister’s Questions, qui se tient chaque mercredi depuis 1997.
[56] Ce que résumera ainsi Victor Hugo : « Le suffrage universel a cela d’admirable qu’il dissout l’émeute dans son principe et qu’en donnant le vote à l’insurrection, il lui ôte son âme. » (Les Misérables, Paris, Gallimard, « La Pléiade », 1951, p. 1104).
[57] En témoignent les thèses très critiques à l’égard des institutions de la Vème République développées en 1964 par François Mitterrand dans son Coup d’Etat permanent : « il n’y a d’opposition qu’inconditionnelle dès lors qu’il s’agit de substituer un système de gouvernement à un autre. Retoucher, aménager le pouvoir absolu, c’est déjà composer avec lui. »
[58] Même s’il ne paraît pas incongru de considérer que la distinction entre exécutif et législatif s’estompe et que la principale séparation s’opère aujourd’hui entre le juge et le politique.
[59] L’expérience de la présidence socialiste de la commission des finances de l’Assemblée durant le quinquennat de Nicolas Sarkozy peut illustrer que l’opposition n’est pas compromise ni neutralisée par ses nouvelles fonctions, mais qu’elle ne saurait cependant les exercer de manière trop partisane, sauf à remettre en cause son autorité aux yeux de ses collègues de la majorité et, partant, au détriment de la qualité des débats.
Catégories :Dissertations, Droit constitutionnel, Droit parlementaire
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