Quelles funestes paroles pour un pays qui, il y a encore peu, criait au monde sa soif de démocratie. Débarrassé de Ben Ali, Président autoritaire de 1987 à 2010, le « demos » tunisien a réinvesti le « kratos » dont on l’avait privé durant de longues années. Alors voilà, la Tunisie de Ben Ali est morte, vive la Tunisie démocratique. Mais, tout ne va pas pour le mieux dans le meilleur des mondes, et la démocratie est un chemin long et ardu. Depuis 2010 et sa révolution de jasmin, le droit constitutionnel provisoire s’éternise et la nouvelle Constitution se fait attendre. Il convient de revenir sur 60 ans de droit constitutionnel tunisien afin de comprendre l’impatience du peuple et les difficultés des élus.

L’ancienne Constitution de 1959 

Pourquoi revenir jusqu’en 1959 alors même que les difficultés constitutionnelles ne datent que de 2010-2011 ? La stagnation, tant juridique que politique, actuelle trouve sa source dans une tendance ancienne des Etats en (re)construction. Comme de nombreux autres pays, la Tunisie s’est tournée vers les modèles de régime politique lors de la rédaction de sa Constitution en 1959^[1]. Ayant le choix entre un gouvernement présidentiel à l’américaine ou un gouvernement parlementaire à l’européenne^[2], elle opta pour le premier.

Epigone imparfait du lointain modèle étasunien, la Tunisie érige un régime présidentiel. Indépendant depuis peu, le peuple doit aussi trouver sa place dans ce nouveau système. Par conséquent, on lui confie la désignation du Président de la République ainsi que celles des parlementaires. L’article 41 dispose de la fusion des fonctions de chef du gouvernement et de chef de l’Etat. Il revient alors à ce dernier de définir la politique générale du gouvernement et de nommer les ministres de son cabinet. Enfin, cet article rappelle la responsabilité du gouvernement devant le Président, et non devant l’Assemblée nationale. Jusque là, rien d’incohérent. Si les américains peuvent faire fonctionner un tel système depuis plusieurs siècles, pourquoi les tunisiens n’y arriveraient pas ?

Comme dans le chef d’Etat américain, le Président tunisien peut opposer son veto à certains actes de l’Assemblée nationale. De même, il ne fait qu’informer de la politique générale les parlementaires. Mais, à la différence des américains, les tunisiens ne disposaient que d’une seule Chambre parlementaire. Traditionnellement, il est considéré que la Chambre haute (Sénat, House of Lords, Bundesrat, …) est une sorte de garde-fou doté d’une légitimité unique. Dans un système monocaméral, maitriser la Chambre signifie maitriser tout le pouvoir législatif. Un tel dessein connaitrait des obstacles importants dans un régime bicaméral, ne serait-ce que par la potentielle opposition politique de la Chambre haute. Enfin, la Tunisie ne disposait pas d’un système de partis suffisamment solide pour supporter un tel régime. Dès 1987 et l’élection au poste de Président de Ben Ali, il est apparu que la trop forte domination d’un parti a mis en danger le pluralisme, et avec lui la démocratie. Le régime présidentiel est fondé sur un système de poids et de contrepoids – les fameux « check and balances ». La domination du parti du Président lui permit de diriger l’Etat à sa convenance, écartant les poids, les contrepoids, les obstacles. Le gardien de la Constitution en est venu à trahir lui-même la Constitution pour mieux en prendre le contrôle. Le régime a alors doucement glissé vers l’autoritarisme. De 1987 à 2010, la démocratie a été mise entre parenthèse.

En 2010, donnant vie à la révolution de jasmin, le peuple tunisien a renversé le régime en place dans le but de gouter lui aussi aux délices sucrés de la démocratie. Pour ce faire, dès l’élection d’une Assemblée nationale constituante, la Constitution de 1959 a été abolie et une Constitution provisoire a été mise en place le temps que la nation accouche d’un nouveau texte fondateur.

La « Constitution » actuelle : la Loi constitutionnelle n° 6-2011 du 16 décembre 2011 relative à l’organisation provisoire des pouvoirs publics 

L’un des premiers textes voté par la nouvelle Assemblée nationale constituante sera une loi constitutionnelle visant à régir la période transitoire entre l’ancien régime et le futur Etat tunisien. Cette Constitution provisoire, appelée « la petite Constitution », s’appuie sur trois organes, dont la mission est d’élaborer une nouvelle Constitution et d’organiser de nouvelles élections.

En premier lieu et sur le fondement du décret n° 14-2011 du 23 mars 2011 relatif à l’organisation provisoire des pouvoirs publics, l’Assemblée nationale constituante a été élue lors d’un scrutin proportionnel à un tour ayant eu lieu du 20 au 23 octobre 2011. Furent élus 217 parlementaires, dont la majorité relative est affiliée au parti Ennahda (90 sièges). On remarquera que le choix d’un scrutin proportionnel à un tour n’est pas anodin. Il s’agit d’obtenir la meilleure représentativité possible. A fortiori, le fait que le scrutin ne se déroule que sur un seul tour empêche toute coalition, c’est-à-dire que les partis de moindre dimension conservent leur chance^[3]. Par la suite, eut lieu l’élection du président de l’Assemblée par ses membres. Le Congrès pour la République, un des partis majeurs tunisiens depuis la Révolution, remporta ce vote et plaça à la tête de l’organe constituant son leader.

Une fois l’Assemblée réunie, elle élabora et vota une loi constitutionnelle ayant pour finalité d’organiser le gouvernement provisoire de la Tunisie jusqu’à la tenue de nouvelles élections sous l’autorité d’une nouvelle Constitution. Il s’agit de la loi constitutionnelle n° 6-2011 du 16 décembre 2011 relative à l’organisation provisoire des pouvoirs publics, loi ayant hérité du doux surnom de « petite Constitution ». Ce texte a notamment institué trois organes centraux : l’Assemblée nationale constituante, le gouvernement et le Président.

Au titre de l’article 2 de la loi constitutionnelle, quatre missions sont confiées à l’Assemblée : exercer le pouvoir législatif, élire le président de l’Assemblée, élire le chef de l’Etat et contrôler l’action du gouvernement.

Tout d’abord, elle a donc une fonction législative. Elle doit exercer le pouvoir législatif, mais aussi le pouvoir constituant, et ce en vertu du décret du 23 mars 2011. A ce propos, la Constitution en cours d’élaboration fait l’objet d’un vote à la majorité absolue par article, avant de faire l’objet d’un vote dans son ensemble à la majorité des deux tiers. Actuellement, son activité législative est extrêmement réduite en raison de sa préoccupation principale : la nouvelle Constitution.

La fonction d’élection de son président est une fonction inhérente à la plupart des assemblées parlementaires démocratiques. Dès lors, il n’y a pas lieu de la relever outre mesure.

Ensuite, elle a une fonction élective, expression empruntée à l’anglais Walter Bagehot^[4]. Elle doit désigner le chef de l’Etat. Ce dernier fait l’objet d’une procédure particulière. L’article 10 de la loi constitutionnelle dispose que chaque candidat au poste de Président doit être parrainé par quinze parlementaires. Chaque membre de l’Assemblée ne peut parrainer qu’un seul candidat. Si, lors du premier tour de l’élection, aucun candidat n’obtient la majorité absolue, alors un second tour doit avoir lieu entre les deux candidats ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages. Lors de ce second tour, la majorité relative sera exigée. Il apparait au travers de cette fonction que la « petite Constitution » instaure un gouvernement parlementaire monocaméral. Walter Bagehot considérait que cette fonction élective est la fonction la plus importante dans un gouvernement parlementaire, car elle identifie l’autorité suprême du régime : l’Assemblée nationale constituante.

Enfin, elle a une fonction de contrôle. Le gouvernement est responsable devant l’Assemblée nationale constituante. Le pouvoir exécutif est bicéphale, c’est-à-dire qu’il dispose de deux chefs. Outre les ministres, le gouvernement est dirigé par un Premier ministre et un Président. Ainsi, le Constituant donna un maître à ce monstre à deux têtes qu’est l’actuel pouvoir exécutif. Sur une demande motivée d’un tiers des membres de l’Assemblée nationale, une motion de censure peut être soumise au vote. Si celle-ci est approuvée par la majorité absolue des parlementaires, alors l’une des deux têtes du monstre tombe. Le Président, ou le Premier ministre, est tenu de remettre sa démission. Il est procédé à une nouvelle élection présidentielle dans les quinze jours qui suivent. Si la motion a visé le Premier ministre, le Président doit désigner dans les plus brefs délais son successeur.

A ce titre, il apparait une obligation constitutionnelle pour le Président quant à la désignation du Premier ministre. Il doit proposer de former un gouvernement au candidat du parti ayant obtenu le plus de sièges à l’Assemblée. La personne désignée dispose alors de quinze jours pour présenter son gouvernement afin qu’il obtienne la confiance des parlementaires. Si le délai n’est pas tenu ou que le gouvernement n’obtient pas la confiance de l’Assemblée, alors le Président doit proposer à un nouveau candidat de former un gouvernement. La loi constitutionnelle précise qu’il doit s’accorder avec les forces politiques en présence. Enfin, dernière spécificité du pouvoir exécutif, si le Président et le Premier ministre ne peuvent cumuler leur mandat exécutif avec un mandat parlementaire, ce n’est pas le cas des ministres. Si un membre de l’Assemblée nationale constituante est désigné ou élu au poste de Premier ministre ou de Président, il doit démissionner. S’il est appeler à siéger au gouvernement en tant que simple ministre, il peut cumuler ses deux fonctions.

En dernier lieu, il convient de s’interroger sur le caractère bicéphale de l’exécutif. Si la Constitution est muette quant à une potentielle responsabilité du Premier ministre devant le Président, de nombreux indices semblent aller dans le sens d’une absence de hiérarchie et de responsabilité entre les deux autorités. Le principal argument en faveur de cette idée repose sur le fait que le Président ne nomme pas le Premier ministre. Il se contente d’appeler le candidat du parti politique ayant obtenu la majorité parlementaire. Bien qu’il désigne ce candidat, qu’il l’invite à former un gouvernement et qu’il signe son décret de nomination, l’acte fondateur est le vote de confiance de l’Assemblée. Le rôle présidentiel n’est que secondaire.

Finalement, il apparait clairement que cette Constitution provisoire institue un régime parlementaire moniste et monocaméral. Il n’a donc que peu de particularités vis-à-vis des gouvernements parlementaires européens, si ce n’est sa dyarchie exécutive égalitaire. Toutefois, le contexte de violence politique^[5] et d’instabilité politique, au sens de l’instabilité du système politique, induit une certaine difficulté dans le fonctionnement de cette Constitution provisoire ainsi que dans l’élaboration de la prochaine Constitution.

Une Constitution en cours d’élaboration

L’Assemblée nationale constituante a actuellement pour mission principale l’élaboration d’une nouvelle Constitution. Les élus devront voter à la majorité absolue chaque article puis aura lieu un vote à la majorité des deux tiers du texte en son entier. A l’heure actuelle, deux questions ont prêté à d’importants et longs débats : quelle doit être la forme juridique du nouveau régime ? Devra-t-il être doté d’une Cour constitutionnelle ?

Les premiers débats ont donc porté sur le régime politique à adopter. Le parti majoritaire, Ennahda, défendait l’idée d’un gouvernement parlementaire pur, étant entendu que le Président devait avoir autant d’importance que la Reine en Grande-Bretagne. Toutefois, Ettakatol et le Congrès pour la République s’y opposèrent, souhaitant un régime « mixte ». Il s’agit, pour reprendre l’expression du Professeur Le Divellec^[6], d’un régime parlementaire à correctif présidentiel. Par conséquent, si le rejet d’un régime présidentiel était unanime suite à la mauvaise expérience de la Constitution de 1959, le choix du type de gouvernement parlementaire était source de difficultés.

L’objectif principal étant d’empêcher tout possible retour de la dictature, un point d’accord fut donc trouvé sur la réalisation d’un régime de séparation des pouvoirs. Toutefois, les divergences eurent pour objet la place qui devait revenir au Président de la République. Les premiers, Ennahda, par peur que le Président puisse s’appuyer sur un phénomène majoritaire au sein de la Chambre, tentèrent de réduire au maximum son rôle. L’idée d’un chef de l’Etat ayant le pouvoir d’enjoindre à sa majorité de voter un texte inspire la crainte à ceux qui ont malheureusement connu la dérive du régime précédent. Aussi, réduisant sa légitimité pour réduire son influence, ils défendirent l’idée d’une élection présidentielle au sein du Parlement. Un tel processus fait de l’Assemblée nationale la première institution de l’Etat puisqu’elle aurait été la seule à tirer sa légitimité directement du peuple.

Ettakatol et le Congrès pour la République appelèrent de leurs vœux un Président aux allures de gardien de la Constitution. Se fondant sur les idées de Benjamin Constant et/ou de Carl Schmitt, surgit l’idée d’un pouvoir neutre, au dessus des partis, dont le rôle serait de protéger la Constitution contre toute personne ou groupe souhaitant s’en emparer. Il s’agirait de prévenir, limiter ou mettre fin aux potentielles dérives, aux possibles abus de pouvoir du gouvernement et/ou de l’Assemblée. Pour cela, il faut que le Président de la République ait des pouvoirs suffisants pour mener à bien sa mission. C’est dans ce cadre qu’il a été question de comparer le régime naissant à des modèles existants, comme la France, le Portugal ou l’Autriche. Cependant, le chef de l’Etat a rejeté l’utilité de ces comparaisons, arguant d’une différence de culture politique et juridique trop importante. S’il est vrai qu’aujourd’hui ces pays ont des systèmes politiques aboutis, ce ne fut pas toujours le cas. L’étude de ces régimes est nécessairement intéressante car ils se sont reconstruits après des périodes de troubles plus ou moins similaires à ceux de la Tunisie.

Au-delà de ces éléments constitutionnels, c’est un conflit politique stratégique qui a lieu dans les coulisses. La réelle question est celle de savoir qui aura le pouvoir au sein de l’Etat, qui sera le chef effectif de l’Etat. Si, comme le souhaite Ennahda, le Président est élu par l’Assemblée et qu’il dispose de peu de pouvoirs, l’homme fort du régime sera le Premier ministre. Il sera l’équivalent d’un Roi élu, comme en Grande-Bretagne. Armé d’une majorité potentielle, il pourra mettre en œuvre son programme politique quelle que soit l’opinion du chef de l’Etat. Fort de ses résultats lors des précédentes élections législatives, Ennahda peut alors légitimement espérer avoir une place importante au sein du gouvernement, voire obtenir le poste de Premier ministre. A l’inverse, le Congrès pour la République et Ettakatol souhaitent faire élire le Président au suffrage universel. Cela aurait pour conséquence, du fait du contexte politique et historique, de mettre en ses mains la symbolique du pouvoir. Le peuple s’en remettrait à lui pour relancer le pays. Le Congrès pour la République, fort de ses précédents résultats, peut espérer remporter l’élection présidentielle. De plus, considérant les récents évènements, l’ancien Premier ministre Jebali est apparu comme souhaitant se placer au dessus des partis, ce qui en fait un candidat idéal au poste de Président.

Durant plusieurs mois, les débats sont restés bloqués par l’absence de compromis. Finalement, un accord fut trouvé en octobre 2012^[7]. En réalité, n’ayant pas débattu directement du sujet, la solution s’est dessinée par les accords trouvés à propos des divers articles. L’Assemblée nationale constituante décida que serait instauré un régime parlementaire à correctif présidentiel, le Président étant élu au suffrage universel. Afin de ne pas consacrer une importance excessive à la fonction présidentielle au sein des institutions, il est prévu que le Parlement puisse écourter le mandat du chef de l’Etat. En réalité, c’est l’ensemble du pouvoir exécutif qui sera responsable devant la Chambre puisque le gouvernement est aussi responsable devant le Parlement. Enfin, le fait que l’élection présidentielle se situe obligatoirement dans la foulée des élections législatives tend à favoriser le Parlement. Il est à noter toutefois que des incohérences subsistent du fait du dessin pointilliste du régime politique. On relèvera notamment que Président et Premier ministre peuvent tous deux présider le Conseil des ministres, selon que les sujets concernent le domaine de compétence de l’un ou de l’autre.

Un autre élément ne trouva pas consensus dès le départ. Il s’agit de l’instauration d’une Cour constitutionnelle. Ennahda n’acceptait pas que la loi soit remise en cause en dehors du Parlement, dans une sorte de souvenir du légicentrisme rousseauiste. Finalement, le principe d’une Cour constitutionnelle fut adopté, Ennahda ayant cédé. Aussi, depuis le 10 février 2013, les débats à l’Assemblé nationale constituante portent-ils sur la composition de la Cour constitutionnelle ainsi que du Conseil supérieur de la magistrature. Il est à noter que ces débats ont actuellement pour objet le chapitre relatif au pouvoir judiciaire. La Cour constitutionnelle est donc considérée comme un organe relevant du pouvoir judiciaire. En France, la Constitution traite du Conseil constitutionnel dans un chapitre qui lui est propre. Enfin, on peut encore remarquer que le président de l’Assemblée nationale constituante a rencontré le 06 septembre 2012 le président de la Cour constitutionnelle autrichienne, ce dernier l’assurant de son entier soutien et de son entière collaboration à l’évolution constitutionnelle et démocratique de la Tunisie.

Plusieurs autres institutions de contrôle doivent être mises en place. C’est notamment le cas d’un Conseil supérieur de la magistrature, d’un Conseil des droits de l’homme, d’une instance indépendante en charge du contrôle des élections, … Les membres de ces organes devraient disposer de mandats non-renouvelables et leur désignation serait conditionnée par une audition devant l’Assemblée nationale.

Quoi qu’il en soit, tous les articles n’ont pas encore été débattus et il faudra attendre le texte définitif pour se faire une idée précise de ce régime avant que la pratique institutionnelle ne se l’approprie. Dès lors, tous les articles, déjà votés ou non, sont encore susceptibles d’être modifiés. Il semble que le Constituant souhaite cependant en faire trop, en ce sens qu’il souhaite traiter des sujets n’ayant normalement pas leur place dans une Constitution. Auraient-ils oublié cette fameuse phrase attribuée à Napoléon Bonaparte : « il faut qu’une Constitution soit courte et obscure » ?

La difficulté principale de l’Etat tunisien

Pourquoi est-ce que la Tunisie ne parvient pas à rédiger une nouvelle Constitution et à instaurer un nouveau régime politique ? Pourquoi est-ce que deux années ne leur ont pas suffit pour réaliser cette tâche, alors même que la Ve République a été élaborée en quelques mois ? Le coupable, c’est le système de parti. Nombre d’auteurs ont mis en avant l’importance du système de parti dans la construction d’un régime politique de type parlementaire ou présidentiel (ou « mixte »)^[8]. Aussi, la période durant laquelle Ben Ali a dirigé la Tunisie a meurtri profondément la société, notamment dans sa dimension politique. De 1987 jusqu’à récemment, un seul parti politique existait réellement en Tunisie, car le régime présidentiel de 1959 favorisait excessivement l’existence d’un parti dominant ou d’un parti unique. Il est à rappeler que les opposants au régime précédent connurent l’exil ou la prison, comme Hamadi Jebali. Le premier mérite de l’Etat tunisien a été donc de restaurer le pluralisme politique. Ainsi, plus d’une dizaine de partis sont désormais présents au sein de l’Assemblée nationale constituante, et il s’agit autant de partis laïcs que de partis religieux, autant de partis de droite que de partis de gauche. Avec le pluralisme, c’est la démocratie qui renaît.

Cependant, l’apprentissage du pluralisme, du dialogue politique, de la négociation est un long chemin. Le Parlement doit réapprendre une certaine culture du compromis inhérente aux négociations parlementaires. C’est ainsi qu’Ennahda accepta la création d’une Cour constitutionnelle, malgré ses réticences initiales. Malheureusement, les débats constituants se font longs, à tel point que, deux ans après la chute de Ben Ali, la nouvelle Constitution n’est toujours pas achevée. C’est la raison pour laquelle le Premier ministre Hamadi Jebali a souhaité accélérer la démarche. Le 04 février 2013, il avait annoncé vouloir démissionner si un accord ne pouvait être trouvé. Finalement, le regain de violence politique influença son choix, de sorte que le Premier ministre souhaita former un gouvernement apolitique. Cette idée, déjà évoquée fin 2012 par le Président, ne fut pas soutenue ou critiquée par celui-ci. Le silence comme seule réponse.

Les membres de ce gouvernement apolitique devront répondre à certains critères : ne pas avoir eu de responsabilités sous le régime précédent, ne pas avoir d’appartenance politique, avoir les compétences requises. De plus, les ministres ne pourront se présenter lors des futures élections. Dès à présent, le Premier ministre a averti que « si [il] constate que ce gouvernement ne peut pas obtenir une majorité à l’Assemblée, alors [il] démissionnera »^[9]. Le 09 février, Ettakatol, parti du président de l’Assemblée, a déclaré soutenir le choix du chef du gouvernement par le retrait de ses ministres. Dès le 11 février, ce fut le Congrès pour le République, parti du Président, qui annonça la démission de ses ministres (trois ministres et deux secrétaires d’Etat). Il s’agit de faciliter et soutenir la démarche du Premier ministre. Toutefois, le dernier membre de la Troïka tunisienne, Ennahda, parti du Premier ministre, s’est opposé fermement à cette solution.

La formation d’un gouvernement technique, apolitique, vise à accélérer les débats constitutionnels et la rédaction de la Constitution en minimisant les aspects politiques. Le Premier ministre pense limiter les divergences partisanes, mais cela parait un dessein utopique. Ce fut à ce point utopique que ce fut un échec pour Hamadi Jebali, ce qui l’amena à démissionner. Désormais, aux mains des dissensions politiques, l’Etat tunisien attend que son élite politique daigne lui donner tout le sens que le peuple a entendu placer en lui. Si l’ancienne Tunisie est morte, la nouvelle Tunisie en est encore à sa période de gestation. Espérons que l’accouchement ne tarde pas trop, le peuple s’impatiente.

Pour plus d’informations, voir:

• Premiers commentaires publics sur le projet de Constitution tunisienne
• Critique du brouillon de Constitution tunisienne
• On remarquera enfin le site gouvernemental ouvrant le projet de Constitution à tous les citoyens.

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