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L’apparente révolution de la décision implicite de rejet

Par Nicolas Rousseau le mercredi 22 mai 2013 • ( 3 )

« Petite révolution » pour Le Monde, « changement considérable » selon le professeur Emmanuel Aubin, une annonce du Président de la République lors de sa conférence de presse du 16 mai dernier fait parler dans le cercle des « administrativistes ». En effet François Hollande a déclaré que, dans le cadre du « choc de simplification », il avait demandé au Premier ministre d’engager un travail en profondeur sur la révision des règles administratives et qu’une mesure en particulier devrait simplifier les relations entre les particuliers et l’administration : désormais le silence de l’administration vaudra autorisation et non plus rejet.

Est-ce une véritable « révolution » ? On pourrait le penser en lisant l’article 21 de la loi DCRA du 12 avril 2000 : « Le silence gardé pendant plus de deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet ». La contradiction paraît nette. Pourtant, si l’on étudie le texte intégral de l’allocution, on peut en douter. La révolution n’est qu’apparente, les changements annoncés prenant la suite d’un mouvement initié il y a déjà plusieurs années.

I. Le régime actuel des décisions implicites

A. Les articles 21 et 22 de la loi DCRA du 12 avril 2000

La loi DCRA du 12 avril 2000 pose, dans ses articles 21 et 22, les règles générales relatives à la naissance des décisions implicites de rejet (ou refus) et des décisions implicites d’acceptation (ou d’approbation).

« Article 21. Sauf dans les cas où un régime de décision implicite d’acceptation est institué dans les conditions prévues à l’article 22, le silence gardé pendant plus de deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet.

Lorsque la complexité ou l’urgence de la procédure le justifie, des décrets en Conseil d’État prévoient un délai différent. »

« Article 22. Le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation dans les cas prévus par décrets en Conseil d’État. Cette décision peut, à la demande de l’intéressé, faire l’objet d’une attestation délivrée par l’autorité administrative. Lorsque la complexité ou l’urgence de la procédure le justifie, ces décrets prévoient un délai différent. Ils définissent, lorsque cela est nécessaire, les mesures destinées à assurer l’information des tiers. (…) »

Le principe est donc simple : lorsqu’une demande est faite à l’administration et que celle-ci ne répond pas dans un délai de deux mois, une décision implicite de rejet nait. Celle-ci ouvre pour le demandeur la possibilité de former un recours contentieux contre cette décision et de faire ainsi échec à l’inaction de l’administration.

Les exceptions sont également clairement prévues : certains décrets en Conseil d’État peuvent instituer des régimes de décision implicite d’acceptation. Ces régimes dérogatoires existent notamment en matière d’urbanisme et d’occupation des sols (demande de délivrance d’un certificat d’urbanisme, déclaration de travaux, demande de permis de construire) comme le souligne le professeur Aubin.

B. Le régime de la décision implicite de rejet

Pour que naisse une décision implicite de rejet, il est nécessaire que certaines conditions de formation soient réunies. Comme le doyen Chapus l’explique dans son ouvrage Droit du contentieux administratif, « il faut d’abord que l’administration ait été saisie de demandes adéquates ». La demande doit être une véritable demande, pas une simple protestation, et elle doit être rédigée en langue française.

Depuis la loi DCRA, il n’est cependant plus nécessaire que la bonne autorité administrative ait été saisie. En effet, l’article 20 de la loi prévoit dans son 1^er alinéa une obligation de transmission des demandes entre les administrations. Le 2^ème alinéa en tire les conséquences : « Le délai au terme duquel est susceptible d’intervenir une décision implicite de rejet court à compter de la date de réception de la demande par l’autorité initialement saisie ». La décision implicite de rejet qui nait au terme du délai est en outre imputable à l’autorité réellement compétente, même en l’absence de toute transmission.

Enfin, un mécanisme d’accusé de réception a été mis en place : cet accusé doit normalement indiquer la date d’intervention d’une décision implicite et les voies de recours contentieux qui peuvent être exercées contre cette décision. Il faut noter que si cet accusé de réception n’est pas envoyé ou qu’il ne contient pas les mentions nécessaires, la décision implicite de rejet nait quand même à l’issue du délai de deux mois. Mais l’expiration du délai de recours contentieux ne pourra être opposé au justiciable qui conteste cette décision implicite.

Quelques exceptions à ce régime existent : le délai peut être plus long ou plus court que deux mois et dans certains cas, aucune décision implicite ne peut naître (cas des demandes d’asile auprès de l’OFPRA par exemple).

C. Le régime de la décision implicite d’acceptation

Il n’existe pas « de régime général ou de principe » relatif à la formation des décisions implicites d’acceptation pour le doyen Chapus. En effet, ces régimes sont prévus par chaque texte, et les conditions nécessaires à la formation de telles décisions sont très diverses. L’administration peut parfois moduler le délai au terme duquel elles peuvent intervenir (exemple : les permis de construire tacites).

L’alinéa 3 de l’article 20 de la loi DCRA prévoit tout de même qu’en matière de décision implicite d’acceptation, l’obligation de transmission de la demande à l’autorité compétente n’a pas le même effet que pour la décision implicite de rejet. En effet, « le délai de formation de la décision implicite d’acceptation ne courra qu’à compter de la date à laquelle l’autorité compétente aura effectivement été mise en possession de la demande ».

En outre, la demande doit comprendre l’ensemble des documents nécessaires à la prise de décision par l’administration. En l’absence de ces documents, la décision implicite d’acceptation ne pourra naître, sauf s’il pesait sur l’administration une obligation de demander lesdits documents dans le délai imparti.

II. Attention, une révolution peut en cacher une autre…

A. L’apparente révolution

Le cadre actuel étant désormais précisé, il faut s’intéresser aux déclarations du Président de la République. Le 16 mai 2013, son propos a été le suivant (selon le texte officiel publié sur le site Internet de l’Élysée) :

« Et pour les particuliers, je propose une forme de révolution. Dans de nombreux domaines, pas tous, le silence de l’administration vaudra désormais autorisation et non plus rejet. Ce sera effectivement un changement considérable. Il doit être limité à des domaines. D’autres, forcément, exigent des délais d’instruction. Eh bien, ces délais sont eux-mêmes limitatifs, connus à l’avance. Lorsqu’ils ne sont pas respectés, l’autorisation sera donnée. »

Révolution, changement considérable, il s’agit pour le Président de la République de formuler un véritable « choc de simplification », qui aurait le mérite de ne demander d’effort que dans les administrations concernées et non aux citoyens, tout cela afin de « vivre mieux » et de « favoriser la croissance ».

Le propos révolutionnaire est pourtant fortement nuancé sur le fond. Malgré le bouleversement promis, il semble plutôt s’agir d’une multiplication annoncée des exceptions à la règle de la décision implicite de rejet plutôt que d’un véritable renversement de la situation de droit commun, les domaines dans lesquels elle s’appliquent restant limitativement énumérés.

Il semble que ces nouvelles exceptions seront divisées en deux catégories :

Dans certaines matières, il y aura création de nouvelles exceptions qui instaureront une décision implicite d’acceptation au terme du délai classique de 2 mois.
Dans d’autres matières qui le nécessitent, cette décision implicite d’acceptation interviendra également, mais à l’issue d’un délai d’instruction plus long, connu à l’avance.

Rien de très novateur donc, cette distinction existant déjà dans le régime actuel des décisions implicites d’acceptation.

B. Un bouleversement dans la continuité

La multiplication annoncée des exceptions n’est pourtant pas nouvelle. Ainsi le doyen Chapus le remarquait déjà dans son ouvrage en 2008, évoquant les décisions implicites d’acceptation comme « une technique qui s’est considérablement développée » depuis plusieurs années. Ce n’est donc sûrement pas dans cette matière que le « choc de simplification » bouleversera complètement les usages. Il ne les amendera qu’à la marge.

Cette évolution sera forcément lente et progressive. Comme le relate l’article du Monde du 17 mai, les syndicats ont déjà manifesté leurs inquiétudes et on peut raisonnablement penser qu’ils tenteront de limiter les domaines dans lesquels de nouvelles exceptions au principe de la décision implicite de rejet seront instituées. La révolution paraît donc déjà bien fragile.

C. La création d’un code des relations entre les administrations et le public

En réalité, cette révolution proclamée en cache une autre, une vraie cette fois. Si le Président de la République a mis l’accent sur cette mesure particulière du « choc de simplification », qui n’est pourtant pas si novatrice, il faut prendre le projet dans sa globalité pour mesurer le bouleversement à venir. Le projet de loi, qui a été présenté en Conseil des ministres le 2 mai, a pour objet d’habiliter le gouvernement à adopter par ordonnance (selon la procédure de l’article 38 de la Constitution) :

Des dispositions permettant la saisine par voie électronique des administrations.
La partie législative d’un code relatif aux relations entre les administrations et le public.

Les dispositions permettant la saisine par voie électronique semblent particulièrement prometteuses. Elles pourraient notamment simplifier les règles relatives aux décisions implicites, en facilitant les échanges entre administration et citoyen : saisine rapide, transmission facilitée entre les administrations, accusés de réception électroniques, possibilité d’envoyer en ligne les pièces et documents nécessaires à l’instruction…

Quant au code relatif aux relations entre les administrations et le public, il aura pour but de codifier la loi relative à la motivation des actes administratifs, la loi DCRA du 12 avril 2000 et la jurisprudence relative à celles-ci. Mais le gouvernement sera également habilité à effectuer les modifications nécessaires pour notamment « simplifier les démarches du public », « simplifier et unifier les règles relatives au régime des actes administratifs »… C’est dans ce cadre que les nouvelles exceptions instaurant des régimes de décision implicite d’acceptation seront d’ailleurs adoptées. Plus que ces seules modifications ponctuelles, c’est bien l’intégralité de ce nouveau code qui constituera une révolution.

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