La France pourrait-elle connaître un « shutdown » similaire à celui que connaît actuellement les Etats-Unis ?

Tous les journaux titrent aujourd’hui sur le « government shutdown » aux Etats-Unis. De quoi s’agit-il ? Le government shutdown est une situation dans laquelle l’Etat fédéral suspend la majeure partie de ses services. Les fonctionnaires se retrouvent au chômage technique, en raison de l’absence d’accord sur un nouveau budget au moment où l’ancien arrive à son terme. En effet, l’Etat ne peut pas engager de dépenses ou prélever des recettes sans autorisation du Congrès en vertu de la Constitution fédérale. Dès lors, dans une situation telle, le Président déclare la fermeture de l’ensemble des services fédéraux non-essentiels, à l’exception de certains qui participent à la sécurité du pays (contrôle aérien, agence météorologique, administration pénitentiaire, hôpitaux relevant de l’administration fédérale, service postal…). Concrètement, des centaines de milliers de fonctionnaires fédéraux ont depuis ce matin interdiction formelle de se rendre sur leur lieu de travail ou de travailler depuis leur domicile, leur salaire ne leur étant plus versé (ceux qui sont réquisitionnés ne sont pas plus payés).

Cette situation ne s’était pas produite depuis 1996 aux Etats-Unis. Sans entrer dans une description détaillée de la procédure budgétaire américaine qui est assez complexe (cf. à ce sujet l’article du professeur Elisabeth Zoller sur Les pouvoirs budgétaires du Congrès aux Etats-Unis, Revue Française de Finances Publiques, n° 86, Avril 2004, pp. 267-308), cette situation peut se produire lorsque le Président ne dispose pas d’une majorité dans les deux chambres du Congrès (aujourd’hui, si les démocrates disposent d’une majorité au Sénat, ce n’est pas le cas à la Chambre des Représentants). En cas d’impossibilité d’accord sur le budget, ou lorsque le Président oppose au budget son véto (attention, contrairement à la France, il n’existe pas de réel principe d’unité budgétaire qui impose un seul document budgétaire parlementaire, c’est donc un abus de langage de parler d’ « un seul budget »), il existe toutefois la possibilité de recourir à des « continuing resolutions« . Ces résolutions, qui sont adoptées par le Congrès et signées par le Président, sont assez communes aux Etats-Unis, les négociations sur le budget étant particulièrement difficiles. Prises pour une période courte, elles permettent temporairement à l’Etat de prélever les impôts et d’engager des dépenses en fonction du budget précédent. Elles sont très utiles pour ne pas bloquer les négociations budgétaires toujours très longues.

C’est aujourd’hui cette procédure menant à l’adoption d’une continuing resolution qui a échoué, le Sénat démocrate refusant tous les projets de résolutions qui lui étaient présentés par la Chambre des Représentants contrôlée par les républicains. En effet, chacun de ces projets incluait des amendements ayant pour objectif de mettre à mal la réforme de l’assurance maladie, communément appelée Obamacare. Face à ce blocage, aucun accord n’ayant été trouvé, le shutdown est devenu inévitable (sur ce sujet, n’hésitez pas à regarder la série télévisée A la maison blanche ou The West Wing en VO qui décrit parfaitement ces processus budgétaires, notamment au début de la saison 5 ; cf. Jean-Marie Pottier, Pour comprendre le shutdown du gouvernement américain, revoyez A la maison blanche, Slate.fr, 30 septembre 2013).

Un shutdown similaire est-il possible en France ?

Imaginons un peu. Nous sommes le 1er janvier 2014. La majorité parlementaire s’est inexplicablement retournée contre le gouvernement, et tant la loi de finances que la loi de financement de la sécurité sociale n’ont pu être votées, ni à l’Assemblée, ni au Sénat. Assiste-t-on alors à un scénario à l’américaine dans l’ensemble des administrations françaises avec une fermeture généralisée ? Non, rien de tout cela ne pourrait survenir normalement. Tant la Constitution que la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) empêchent un tel résultat.

C’est d’abord l’article 47 de la Constitution qui régit la procédure budgétaire devant le Parlement (l’article 47-1 prévoyant des règles similaires pour les lois de financement de la sécurité sociale, qui sont votées parallèlement au budget).

Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique.

Si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt d’un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l’article 45.

Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance.

Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d’un exercice n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le Gouvernement demande d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés.

Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement n’est pas en session.

Cet article n’a connu aucune modification depuis son instauration en 1958 (le dernier alinéa qui était relatif à la Cour des comptes a été seulement repris et modifié à l’article 47-2 créé par la révision constitutionnelle de 2008). L’objectif était alors de mettre fin à la pratique des « douzièmes provisoires« , très répandue sous les IIIe et IVe Républiques. En effet, le budget n’était, le plus souvent, pas voté à temps. Dès lors, le Parlement avait recours à ces douzièmes provisoires qui assuraient la continuité du financement de l’Etat chaque mois, en fonction du budget voté pour l’année précédente.

Participant au fameux « parlementarisme rationalisé« , l’article 47 a donc fait peser des contraintes importantes sur les acteurs de la procédure budgétaire et notamment sur le Parlement. Il faut toutefois remarquer dans un premier temps, comme le soulignait Guy Carcassonne dans sa Constitution (Points, 11e édition, 2013) commentée, que c’est « le gouvernement [qui] a l’obligation de déposer un projet » de budget. Mais c’est bien sur le Parlement que repose l’essentiel des contraintes : il dispose de seulement 70 jours pour adopter celui-ci. Cette contrainte de temps est fondamentale, d’autant qu’elle est assortie d’une sanction particulièrement lourde : en cas d’absence d’accord du Parlement sur un budget, le gouvernement est autorisé à mettre un vigueur son projet initial de budget par ordonnance ! Ainsi, le scénario américain ne pourrait se produire en France : si le Parlement n’adopte pas de budget (même à l’issue de la procédure de commission mixte paritaire), le gouvernement n’a pas à fermer ses services, il peut simplement adopter et exécuter le budget par voie d’ordonnance. Le shutdown paraît donc impossible.

Pourtant, les choses ne sont pas aussi simples… En effet, ce 3e alinéa ne concerne que le cas où l’absence d’adoption du budget provient d’un blocage parlementaire. En effet, si les délais ne peuvent être tenus par la faute du gouvernement qui a déposé trop tard son projet de budget (l’article 39 de la LOLF prévoit que ce projet est « déposé et distribué au plus tard le premier mardi d’octobre de l’année qui précède celle de l’exécution du budget« ), celui-ci ne dispose plus du pouvoir d’exécuter le budget par voie d’ordonnance. Il doit alors demander « d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés« . Cet alinéa évite donc que le gouvernement puisse organiser lui-même le retard dans l’adoption du budget pour pouvoir exécuter son projet sans modifications par voie d’ordonnance.

Toutes ces dispositions sont reprises et précisées par les articles 40 à 45 de la LOLF (adoptée en 2001) conformément au premier alinéa de l’article 47 de la Constitution (« Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique« ).

Un cas exceptionnel s’est pourtant produit en 1979 (sous l’empire des anciennes dispositions organiques relatives aux lois de finances et non de la LOLF). En effet, avec l’élargissement des possibilités de saisine du Conseil constitutionnel en 1974, la loi de finances pour 1980 fut soumise à l’examen du Conseil constitutionnel. Or celui-ci déclara non-conforme à la Constitution l’ensemble de la loi de finances, par une décision du 24 décembre 1979, pour des motifs de procédure. Une première dans l’histoire constitutionnelle. Dans l’urgence, le gouvernement demanda alors au Parlement d’adopter une loi l’autorisant à continuer à percevoir les impôts et les taxes existants, même si aucune règle constitutionnelle ou organique ne prévoyait une telle procédure issue d’une décision du Conseil constitutionnel. Cette loi fut adoptée à temps, avant le 1er janvier 1980, et le Conseil constitutionnel la jugea conforme à la Constitution, dans le silence des textes (cf. Cons. const., 30 décembre 1979, n°79-111 DC). On évita alors une crise politique sérieuse (même si la doctrine constitutionnelle trouva ici matière à commentaire : voir par exemple Pierre Avril, Pour une interprétation littérale, Le Monde, 17 janvier 1980 ou encore Loïc Philip, Une décision un peu hâtive, Le Monde, 3 janvier 1980).

En souvenir de 1979, un alinéa fut inclus dans la LOLF pour régir la procédure en cas de déclaration de non-conformité par le Conseil constitutionnel de la loi de finances : c’est l’alinéa 4 de l’article 45 de la LOLF.

Si la loi de finances de l’année ne peut être promulguée ni mise en application en vertu du premier alinéa de l’article 62 de la Constitution, le Gouvernement dépose immédiatement devant l’Assemblée nationale un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année. Ce projet est discuté selon la procédure d’urgence.

Ainsi, aujourd’hui, il semble bien que la France ne puisse en aucun cas subir un tel government shutdown. Plus encore que les mécanismes constitutionnels précis qui viennent d’être décrits (et sans même évoquer ici le principe de continuité de l’Etat), c’est notre conception de la séparation des pouvoirs qui explique le mieux pourquoi un tel bras de fer entre gouvernement et Parlement n’est pas envisageable en France. En revanche, aux Etats-Unis, cet affrontement régulier fait partie intégrante de la tradition politique héritée de la fin du 18e siècle. C’est pourquoi, si ce shutdown aura probablement des conséquences économiques et politiques, il n’entrainera certainement pas de crise constitutionnelle majeure outre-Atlantique.

Pour en savoir plus :

• L’article 47 de la Constitution.
• La loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
• L’adoption des lois de finances sur vie-publique.fr.
• Jean-Marie Pottier, Pour comprendre le shutdown du gouvernement américain, revoyez A la maison blanche, Slate.fr, 30 septembre 2013.

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