Vers une réforme du Tribunal des conflits

La salle du Tribunal des conflits, au Palais Royal.

La salle du Tribunal des conflits, au Palais Royal.

Le 10 octobre 2013, le groupe de travail sur la réforme du Tribunal des conflits a rendu son rapport à la Garde des sceaux. Ce groupe de travail avait été mis en place en juin 2013, sous la présidence du vice-président du Tribunal des conflits, Jean-Louis Gallet. Il était constitué de 8 membres en plus de son président, deux conseillers d’Etat (Jacques Arrighi de Casanova et Jacques-Henri Stahl), deux magistrats de la Cour de cassation (Franck Terrier et Jean-Marie Béraud), deux avocats aux Conseils (Elisabeth Baraduc-Bénabent et Claire Waquet) et deux professeurs de droit (Pascale Gonod et Loïc Cadiet).

Ce groupe de travail était chargé de proposer une réflexion sur 3 points :

  • L’évolution de la composition du Tribunal des conflits, avec notamment la suppression de la présidence du Garde des sceaux.
  • La modification des règles de fonctionnement du Tribunal des conflits.
  • L’extension des compétences du Tribunal des conflits.

L’ensemble des réponses apportées par le groupe de travail traduit, selon lui, « une réelle modernisation du Tribunal des conflits qui le rend conforme aux principes contemporains relatifs à l’organisation juridictionnelle dans les pays démocratiques ».

I. La réforme de la composition du Tribunal des conflits

Actuellement, le Tribunal des conflits est composé de huit magistrats élus pour 3 ans, 4 conseillers d’Etat et 4 magistrats de la Cour de cassation. Ces membres élisent un vice-président en leur sein, selon une pratique qui veut que se succèdent alternativement à ce poste un magistrat de l’ordre judiciaire et un magistrat de l’ordre administratif. La présidence appartient historiquement au Garde des sceaux. Le vice-président assure la présidence effective, sauf lorsque le Garde des sceaux est appelé à siéger pour départager le Tribunal, lorsqu’une majorité n’a pu s’y dégager.

Cette intervention du Garde des sceaux a été contestée au regard des exigences actuelles de la séparation des pouvoirs. Les cas de partage sont toutefois exceptionnels, comme le relève René Chapus (Droit administratif général, Tome 1, 15e édition, 2001). Le rapport relève 11 cas de partage depuis 1873 et le fameux arrêt Blanco. Le dernier partage en date, en 1997, a pourtant été l’objet d’une vive controverse : le Garde des sceaux de l’époque, Jacques Toubon, est intervenu pour présider la séance de départage et a donné lieu à une décision du 12 mai 1997 qui a été vivement critiquée par le rapporteur de l’affaire dans la presse. Celui-ci a d’ailleurs démissionné de son poste au Tribunal des conflits à la suite de cette affaire, le Tribunal refusant le qualificatif de voie de fait à l’incident en question et reconnaissant en l’espèce, contrairement aux recommandations du rapporteur issu de la branche judiciaire, la compétence de l’ordre administratif (TC, 12 mai 1997, Sté Baum, n°03056).

Malgré cet exemple d’un vrai « conflit » au sein de la juridiction, la plupart des affaires traitées par le Tribunal ne donne pas lieu à de véritables affrontements entre ses membres. Les cas de partage sont donc rares et il semblait temps de mettre fin à cette présidence anachronique du Garde des sceaux. Si cette suppression était en réalité actée dès la lettre de mission adressée au Président du groupe de réflexion, la question importante était celle de savoir comment la remplacer en cas d’impossibilité de dégager une majorité.

Le groupe de travail propose un mécanisme original : en cas de partage des voix lors de la première délibération entre les 8 membres du Tribunal, il sera procédé, dans un premier temps, à une seconde délibération, dans un délai d’un mois. Si au terme de celle-ci une majorité ne s’est toujours pas dégagée, il sera alors procédé, dans un second temps, à une nouvelle délibération avec une formation élargie. 4 nouveaux membres seront présents, 2 issus de la Cour de cassation et 2 du Conseil d’Etat (ces membres sont élus en même temps que les 8 membres initiaux, tous les 3 ans).

La parité de la formation du jugement est donc maintenue, même dans cette formation, comme l’explique le rapport. Le groupe de travail considère que cette nouvelle délibération, avec une formation élargie, suffira. Il avance notamment que « les débats auront lieu au terme d’une nouvelle réflexion » et que « l’interdiction d’un déni de justice imposera à la formation paritaire d’adopter une solution ».

Ainsi le rapport rejette certaines autres possibilités qui avaient été avancées, comme celles d’introduire un neuvième membre ou trois personnalités qualifiées. Le rapport considère en effet que le Tribunal des conflits a vocation à rester une juridiction fondée sur une organisation paritaire, et composée exclusivement de magistrats, « dotés de l’expérience du délibéré en collégialité ». Sont également rejetés le recours au tirage au sort ou la solution de la voix prépondérante du président.

Enfin, le rapport conclut au maintien des commissaires du gouvernement qui existent actuellement devant le Tribunal des conflits, et à leur inscription dans les textes légaux et réglementaires, écartant expressément un changement dans leur dénomination.

II. Les dispositions légales et réglementaires relatives au Tribunal des conflits

Si la question de la composition du Tribunal des conflits était la première abordée, celle du regroupement et de la réécriture des dispositions légales et réglementaires relatives au Tribunal des conflits était la deuxième suggérée par la lettre de mission de juin 2013. Le groupe de travail fait un examen de l’ensemble de ces règles, notamment celles qui concernent les définitions des différents types de conflits.

Le conflit positif (lorsque l’administration saisit le Tribunal des conflits d’une décision d’une juridiction de l’ordre judiciaire se reconnaissant compétente dans une affaire) ne connaitrait aucune évolution majeure (p. 12 du rapport). En revanche, le conflit négatif serait totalement bouleversé. Celui-ci regroupe aujourd’hui deux cas bien distincts, comme le décrit le rapport. Cas n°1 :

Le Tribunal peut être saisi par les parties lorsque les juridictions des deux ordres se sont déclarées incompétentes pour connaître du litige par des décisions devenues irrévocables. (…)

Cas n°2 :

La saisine en prévention d’un tel conflit par toute juridiction de l’ordre administratif ou judiciaire qui s’estime incompétente pour connaître d’un litige pour lequel une juridiction de l’autre ordre, antérieurement saisie, a déjà décliné sa compétence par une décision qui n’est plus susceptible de recours.

Le groupe de travail ne souhaite pas faire évoluer le premier cas. En revanche, pour le second, il propose l’introduction de la possibilité pour toute juridiction de l’ordre administratif ou judiciaire de pouvoir saisir le Tribunal des conflits, même si l’autre ordre n’a pas décliné sa compétence, dès lors que le litige présente « une difficulté sérieuse de compétence » (cette faculté existe déjà mais seulement pour les litiges en cause devant le Conseil d’Etat ou devant la Cour de cassation). Il s’agit donc en réalité de l’introduction d’une véritable question préjudicielle portant sur la compétence, que toute juridiction pourrait poser au Tribunal des conflits, avant toute décision rendue au fond sur le litige.

Cette introduction induirait nécessairement une augmentation des saisines du Tribunal des conflits. Pour lutter contre cette augmentation et les saisines intempestives, le Président du Tribunal se verrait reconnaître le droit de statuer par ordonnance dans le cas où la question posée emporterait une solution évidente (p. 11).

A côté de ce droit de statuer par ordonnance, on trouve, dans les propositions de textes annexées au rapport, d’autres dispositions réglementaires nouvelles, relatives « à la publicité des débats et du prononcé de la décision, au caractère contradictoire de l’instruction, au secret du délibéré, à la motivation et à la forme de l’arrêt ».

Enfin, le rapport propose une légère réforme des questions préjudicielles entre les juridictions judiciaires et administratives. Ainsi, en cas de question préjudicielle posée d’une juridiction d’un ordre à l’autre, la décision statuant sur celle-ci ne serait plus susceptible que de cassation, avec l’obligation pour la juridiction suprême de statuer dans les meilleurs délais.

III. L’extension des compétences du Tribunal des conflits

La dernière question posée au groupe de travail était celle portant sur l’opportunité d’étendre les compétences du Tribunal des conflits. La réponse donnée dans le rapport est négative pour l’idée qui a parfois pu être présentée, à savoir celle de faire du Tribunal une juridiction chargée d’harmoniser les divergences de jurisprudence entre la Cour de cassation et le Conseil d’Etat (p. 14 et 15). On comprend aisément cette solution.

En revanche, le rapport suggère la mise en place d’une compétence nouvelle pour le Tribunal des conflits, dans le cadre de l’indemnisation des requérants en cas de délai excessif de jugement. En effet, le groupe de travail remarque que des solutions jurisprudentielles différentes existent (notamment celle issue de la décision TC, 30 juin 2008, n° C3682, Epoux Bernardet) et que les règles relatives à ces indemnisations ne sont pas exactement les mêmes dans les ordres administratif et judiciaire. Il propose donc que le Tribunal des conflits soit compétent lorsqu’une demande d’indemnisation en raison de la durée excessive des procédures intervient suite à un litige qui a vu l’intervention des deux ordres de juridiction ou du Tribunal des conflits lui-même (p. 14).

IV. Une réforme en bonne voie ?

Ce rapport propose donc une réforme complète du Tribunal des conflits, ne laissant aucun sujet de côté. L’ensemble a l’avantage de regrouper dans deux textes l’ensemble des règles relatives au Tribunal des conflits qui sont aujourd’hui largement disséminées dans plusieurs textes, dont la plupart ont plus d’un siècle. En outre, si le rapport conseille de ne pas les inclure expressément dans le Code de l’organisation judiciaire et dans le Code de justice administrative, il est proposé d’y faire mention dans ces codes régissant les juridictions des deux ordres.

On peut raisonnablement penser que cette réforme verra le jour (la Garde des sceaux a annoncé le dépôt du projet de loi au printemps 2014). En effet, elle ne semble pas nécessiter de modifications constitutionnelles, le Tribunal des conflits n’étant pas mentionné dans le texte de celle-ci. Il devrait donc suffire d’une loi ordinaire et d’un décret en Conseil d’Etat pour modifier l’ensemble des normes applicables à cette institution, pourtant âgée de plus de 140 ans !


Pour plus d’informations :



Catégories :Actualités, Droit constitutionnel

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