En France, la constitution de groupe de réflexion dont l’objectif est de se pencher sur le fonctionnement des institutions est devenue une tradition. Il suffit de penser aux commissions Vedel (1993), Avril (2007), Balladur (2008), Jospin (2012)… Toutefois, cette tradition vient de connaitre une légère inflexion avec la mise en place à l’Assemblée nationale, sur l’initiative du Président Claude Bartolone, d’un « groupe de travail sur l’avenir des institutions Â». Cette fois-ci, l’initiative de la formation d’un groupe de travail sur l’état et les évolutions possibles des institutions de la Ve République vient, non pas du pouvoir exécutif, mais de l’Assemblée nationale. Présidé par Claude Bartolone lui-même, et ayant pour vice-président l’historien Michel Winock, le groupe de travail comprend dix parlementaires et onze personnalités qualifiées, dont plusieurs professeurs de droit (Denis Baranger, Marie-Anne Cohendet, Ferdinand Mélin-Soucramanien, Guillaume Tusseau). Ce groupe de travail doit mener une série d’auditions de décembre 2014 à mai 2015. 

Ces auditions sont à signaler à un double-titre. D’une part, elles sont disponibles en vidéo sur le site de l’Assemblée nationale (http://videos.assemblee-nationale.fr/commissions.avenir-des-institutions-groupe-de-travail). D’autre part, à l’heure où les revendications d’une VIe République se font (comme c’est le périodiquement le cas, cf. notamment l’interview récente du professeur Denys de Béchillon) de nouveau entendre, elles permettent de prendre connaissance du diagnostic et des prescriptions de politiques et de constitutionnalistes concernant nos institutions. Les auditions du vendredi 13 mars, consacrées au thème du pouvoir exécutif sous les deux angles de « la dyarchie exécutive Â» d’une part, et de la « responsabilité de l’exécutif Â» d’autre part, sont ainsi particulièrement à signaler. Le premier thème était traité par Bastien François, professeur de science politique à l’Université Panthéon-Sorbonne, et également conseiller régional d’Ile de France (EELV). Le second thème était traité par les professeurs Marie-Claire Ponthoreau (Université Montesquieu Bordeaux IV) et Olivier Beaud (Université Panthéon-Assas).

Le constat général, qui justifie d’ailleurs les travaux de ce groupe de travail, est celui d’une « crise de régime souterraine Â», pour reprendre l’expression de Bastien François. Si les institutions de la Ve République apparaissent en apparence toujours solides, les fondamentaux du régime seraient atteints. C’est aussi le constat de Denis Baranger, qui identifie une triple crise des institutions : crise du fait majoritaire, crise de l’autorité présidentielle, et crise de la solidarité gouvernementale. Dans le contexte actuel où nos démocraties modernes se révèlent « ingouvernables Â», la présidence serait devenue un pouvoir faible, tandis que l’absence d’une réelle notion de solidarité gouvernementale rend tout régime parlementaire instable.

Pour remédier à ce constat alarmant, un certain nombre de propositions ont été émises au cours des auditions. Bastien François esquisse ainsi une nouvelle dyarchie de l’exécutif, quand Marie-Claire Ponthoreau et Olivier Beaud interviennent plus spécifiquement sur la question de la responsabilité des gouvernants.

Bastien François résume notamment les quatre pistes potentielles pour repenser, dans le cadre d’une VIe République, le pouvoir exécutif. La première, à laquelle il ne croit que peu, consiste à développer la responsabilité politique du président de la République. La deuxième, en laquelle il ne croit pas plus, consiste à supprimer l’élection du président de la République au suffrage universel direct. Mais, outre le fait que cette préconisation soit difficile à faire accepter politiquement, les régimes étrangers fournissent des exemples de pays où le président de la République est élu au suffrage universel direct sans pour autant accaparer le pouvoir gouvernemental. La troisième solution exposée par Bastien François consiste à basculer dans un réel régime présidentiel, avec la suppression de la fonction de Premier ministre. Cette solution a les préférences du Président Bartolone, qui l’a exposé dans un ouvrage récent (coécrit avec Hélène Bekmezian, Je ne me tairai plus, Flammarion, 2014). Mais, pour Bastien François, le régime présidentiel est un régime qui correspond à un système politique peu structuré idéologiquement où le poids des groupes d’intérêt et le risque de blocage institutionnel est grand. Il ne serait donc guère opportun de s’y rallier.

Vient ensuite la quatrième option, que Bastien François considère comme « la plus riche démocratiquement Â» : inventer une VIe République qui soit « nouveau système politique pour le XXIe siècle Â», c’est à dire rétablir un véritable régime parlementaire, dans sa logique initiale d’un lien de filiation et de subordination entre Premier ministre et majorité parlementaire. Le Premier ministre devrait récupérer une fonction gouvernementale accaparée par le président, ce qui passerait notamment par la fin de la présidence du Conseil des ministres par le président de la République, et par l’impossibilité pour ce dernier de révoquer son Premier ministre. Dépouillé du pouvoir gouvernemental, le président de la République serait en contrepartie investi d’un rôle de gardien des droits fondamentaux et de garant des intérêts des générations futures. Cette mission le restaurerait dans un rôle d’arbitre de notre système politique, avec des pouvoirs de régulation (droit de dissolution) et de contrôle (pouvoir d’interpellation des autres pouvoirs publics). Dans cette hypothèse, le président de la République garderait son élection au suffrage universel direct.

Or, cette élection du président de la République est, à bien des égards, l’élément principal de la déséquilibre et de déstabilisation de notre régime politique pour Marie-Claire Ponthoreau, qui déplore notamment cette « obsession présidentielle Â» qui amène à ce que toute la politique française ne tourne toujours qu’autour de cette élection. Olivier Beaud observe quant à lui que cette élection, épine dorsale de la concentration des pouvoirs, ne fait qu’aggraver la disjonction entre pouvoir et responsabilité, qui est le problème de fond de la Ve République.

S’il ne paraît pas possible de revenir sur l’élection du président au suffrage universel direct, un certain nombre de mesures sont toutefois évoquées pour favoriser la mise en Å“uvre de la responsabilité politique des gouvernants. Les professeurs Ponthoreau et Beaud rappellent à cet égard que cette mise en jeu ne débouche pas toujours forcément sur une sanction politique. Il s’agit avant tout de mettre les gouvernants en situation de rendre des comptes devant parlementaires et électeurs. Ceci peut être favorisé par une série de mesures d’apparence modeste : Marie-Claire Ponthoreau évoque ainsi la piste d’une plus grande utilisation de l’article 18 de la Constitution, qui permet au président de venir s’expliquer devant le Parlement, quand Olivier Beaud évoque de son côté le développement des pouvoirs et de la publicité des commissions parlementaires d’enquête.

Mais les constitutionnalistes présents ont été unanimes pour déplorer une profonde détérioration de la culture et des mÅ“urs politiques françaises. Ainsi Marie-Claire Ponthoreau a regretté que les dirigeants politiques aient « perdu le sens de ce que veut dire démissionner Â». Pour Olivier Beaud, le problème est autant lié aux textes qu’à un défaut de « moralité constitutionnelle Â» (J.S. Mill) au sein de la politique française, quand bien même ce problème d’irresponsabilité généralisée dépasse de loin la seule classe politique, et touche également les milieux économiques. Guillaume Tusseau, plus généralement, pointe du doigt la dissolution des idéologies et de l’engagement politique. Réduits à une carrière de gestionnaire, les hommes politiques ne ressentent plus, en aucun cas, la nécessité de démissionner : un gestionnaire des affaires courantes ne saurait connaitre une responsabilité politique. Ainsi, avant d’être un problème constitutionnel et d’agencement des institutions, la crise actuelle du régime est aussi, voire avant tout, un problème de mÅ“urs politiques et parlementaires. Il reste à découvrir comment opérer, pour paraphraser Ernest Renan, la « réforme intellectuelle et morale Â» de notre culture politique. Le groupe de réflexion sur l’avenir des institutions nous y aidera-t-il ?

Pour plus d’informations :

• L’ensemble des vidéos des auditions menées par le groupe de travail sur le site de l’Assemblée nationale.
• La vidéo des auditions du vendredi 13 mars 2015.
• Gérard Belorgey, Les institutions de la Ve République : handicap ou atout pour la France ?, La Revue Politique et Parlementaire, 2013, numéro 1066 (janvier, mars, avril) [pdf]
• Didier Maus, La Constitution de la Ve République : un atout pour la France ?, La Revue Politique et Parlementaire, 2013, numéro 1066 (janvier, mars, avril) [pdf]

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