L’effectivité du droit au logement opposable

Par Les Chevaliers des Grands Arrêts le jeudi 18 Mai 2017 • ( 0 )

par Hugo TARGHETTA, juriste d’affaires.

Vous pouvez télécharger l’intégralité de cet article au format PDF en cliquant sur l’icône ci-dessous.
Il s’agit d’une version enrichie, comprenant de nombreuses références documentaires.

photo par Lionel Allorge

L’étude de l’effectivité du droit au logement se justifie aisément : « À défaut d’être effectifs, les droits de l’homme ne sont pas des droits mais de simples prétentions ». Si le droit au logement n’est pas un droit de l’homme, il apparaît comme un élément essentiel de la vie et une des composantes de la dignité humaine. C’est ce fondement qu’avait retenu le Conseil constitutionnel, dans une décision du 19 janvier 1995, pour qualifier « la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent » d’« objectif à valeur constitutionnelle ». Cette qualification n’avait pas pour objet de créer des droits et prérogatives individuels susceptibles d’être invoqués par les particuliers, mais d’assurer « l’effet utile minimum » du droit au logement, et d’entériner la proclamation de l’article premier de la loi Besson du 31 mai 1990, visant la mise en œuvre du droit au logement : « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation ». Dans la continuité de cet objectif, le législateur n’a pas institué un droit fondamental au logement mais l’a rendu « opposable » – à l’État –, dans une loi éponyme du 5 mars 2007, dite loi DALO, votée à l’unanimité.

C’est ainsi que l’article L. 300-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) garantit « le droit à un logement décent et indépendant » à toute personne résidant sur le territoire français de façon régulière, dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d’État, et n’étant pas en mesure d’y accéder par elle-même ou de s’y maintenir.

Reliée au principe d’autonomie de la personne, de dignité, ainsi qu’au respect de la vie privée, la notion de logement repose sur un lien contractuel, le bail, inscrit dans la durée ; elle se distingue ainsi de l’hébergement, adapté aux situations d’extrême urgence, et par définition temporaire.

L’opposabilité dont il est question s’agissant du droit au logement n’est pas comprise dans son acception traditionnelle, qui désigne l’« aptitude d’un acte, d’un droit à faire sentir ses effets à l’égard des tiers ». Ainsi l’acte de propriété est-il opposable aux tiers, bien qu’il ne concerne directement que le patrimoine de son détenteur. Dans la loi DALO, l’opposabilité du droit au logement est circonscrite aux rapports entre les individus et l’État. Elle se traduit par une obligation positive à la charge de l’État, véritable débiteur de la créance « droit au logement », puisque la loi autorise les recours exercés par les citoyens à son encontre, sur le fondement du droit au logement.

C’est ici que se pose la question de son « application effective », pour reprendre les termes de Jean Carbonnier – qui avait qualifié le droit au logement de « faux droit » avant l’entrée en vigueur du DALO. Le droit au logement opposable n’est effectif, au-delà de sa reconnaissance par le législateur, qu’à raison de sa réalisation dans les faits. Il s’agit, dès lors, d’assurer la protection ou l’effet utile de la norme, de mesurer sa portée et d’évaluer sa mise en œuvre. Cependant, cette conception classique de l’effectivité de la norme, peut-être dépassée, ne rend pas suffisamment compte de la dimension instrumentale de la règle. Autrement dit, une étude conséquente de l’effectivité doit analyser la capacité de la norme « à orienter le comportement de ses destinataires dans le sens souhaité par le législateur ». De ce point de vue, l’effectivité ne se limite pas à la stricte application de la règle, mais prend également en considération les effets qui vont dans le sens de la finalité de la norme, en l’espèce l’objectif à valeur constitutionnelle du droit au logement décent, rendu opposable par la loi.

« Pour assurer l’effectivité du droit au logement, nous dit le Conseil d’État (CE, 1^er juil. 2016, n° 398546), l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation crée des commissions de médiation (Comed) qui peuvent être saisies, sous certaines conditions, par toute personne qui n’est pas en mesure d’accéder à un logement décent et indépendant ». Des recours gracieux et contentieux peuvent êtres introduits par les demandeurs afin d’obtenir la réalisation effective de leur droit en cas de rejet de leur demande par la Comed ou de carence de la puissance publique à leur obtenir un logement correspondant à leurs besoins et capacités, dès lors qu’ils remplissent les critères de reconnaissance au titre du droit au logement opposable.

Si l’effectivité est un concept extrêmement complexe qui pose de nombreux problèmes, il apparaît néanmoins comme « un objet d’indispensable inquiétude pour les juristes soucieux de convaincre qu’ils ne s’enferment pas dans “l’univers abstrait des règles” et sont attentifs à l’inscription de celles-ci dans les pratiques sociales ». C’est ce qu’illustre le rapport sur l’effectivité du droit au logement opposable remis le 13 décembre dernier, par la présidente du Comité de suivi de la loi DALO, Madame Carlotti, à la ministre du logement. L’existence même de ce comité de suivi, chargé d’évaluer l’application de la loi du 5 mars 2007, atteste de la volonté du législateur de rendre le droit au logement opposable effectif, en cherchant les raisons de son inapplication, afin de corriger les éventuelles carences de la loi par l’adoption de nouvelles dispositions ou l’encouragement de nouvelles pratiques. Dix ans après l’entrée en vigueur de la loi du 5 mars 2007, et dans un « contexte d’aggravation de la crise du logement », dans quelle mesure le droit au logement opposable est-il effectif ? L’effectivité du droit au logement est liée à la portée de son dispositif, notamment du principe de l’opposabilité (I), et à l’évaluation des limites à la mise en œuvre des instruments et des moyens qu’il confère aux acteurs du droit au logement opposable (II).

I. La portée du droit au logement opposable comme critère de son effectivité

Le principe de l’opposabilité du droit au logement (A) et la portée du régime d’opposabilité (B) sont au coeur de la loi DALO.

A. Le principe de l’opposabilité du droit à un logement décent

La loi DALO établit les critères d’éligibilité (1) permettant de porter ce nouveau droit créance dans les prétoires (2).

1. Les critères d’éligibilité au droit au logement opposable

Le droit au logement s’adresse à « des catégories de personnes » en situation d’exclusion, de précarité ou de difficulté sociale ou familiale. L’article L 441-1, a) à i), du code de la construction et de l’habitation dresse une liste « non hiérarchisée » des situations prioritaires. Ainsi, toute personne dépourvue de logement dispose d’un droit opposable au logement. Il en va de même pour toute personne menacée d’expulsion par une mesure d’exécution d’un jugement rendu par le juge d’instance, en cas d’impayés, de difficultés financières ou de chômage de longue durée. Les personnes hébergées ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition entrent dans les critères leur permettant de demander prioritairement un logement. Le fait de disposer d’un hébergement pérenne n’est pas un obstacle dirimant au droit au logement : les familles logées dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux, logé dans des locaux suroccupés ou ne présentant pas le caractère d’un logement décent, ont un droit opposable au logement. Les personnes subissant des violences conjugales ou du proxénétisme peuvent également êtres déclarées prioritaires. De même, toute personne qui présente un handicap au sens de l’article L. 114 du code de l’action sociale et des familles ou qui a au moins une personne à charge présentant un tel handicap, peut bénéficier du droit au logement opposable. Enfin, le droit au logement n’est opposable que par les demandeurs qui ont effectué des démarches préalables au recours, c’est-à-dire des demandeurs de logement qui n’ont pas reçu d’offre de logement social de la part des commissions d’attribution de logements sociaux, dans un délai fixé par arrêté préfectoral.

Au-delà de ce délai, toute personne placée dans une de ces situations peut introduire une demande de logement auprès de la commission de médiation de leur département (Comed). Pour être reconnu au titre du droit au logement opposable, le demandeur doit remplir successivement deux puis quatre conditions cumulatives. Les deux premières sont relatives à la résidence sur le territoire français de façon régulière, dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d’État, et ne pas être en mesure d’accéder par ses propres moyens à un logement décent et indépendant ou de s’y maintenir (art. L. 441-2-3 du CCH). Viennent ensuite quatre conditions cumulatives : « être de bonne foi, avoir réalisé des démarches préalables au dépôt du recours, se trouver dans une situation correspondant à [l’un des critères de l’article L. 441-1, a) à i) du CCH], et que cette situation soit caractérisable comme urgente ».

En termes civilistes, dès lors que le demandeur remplit les critères posés par la loi, passés les délais fixés par arrêtés préfectoraux et décrets, la créance « droit au logement », due par l’État (débiteur), est exigible par le demandeur (créancier). En revanche, la catégorisation des demandeurs s’oppose à ce que le droit au logement soit qualifié de « fondamental », puisqu’il érige des catégories bénéficiaires, alors que la « fondamentalité d’un droit exige un certain degré de généralité dans sa distribution ». Si elle ne crée pas un droit fondamental, la loi DALO n’en consacre pas moins un nouveau droit créance.

2. La justiciabilité d’un nouveau droit créance

Le droit au logement est un droit quérable. Les demandeurs qui remplissent les critères précédents peuvent saisir une commission de médiation départementale (Comed – dont la composition est fixée à l’article L. 441-2-3 du CCH – souvent composée de bénévoles), laquelle dresse la liste des demandeurs qu’elle considère comme prioritaires et auxquels un logement doit être attribué en urgence. La commission de médiation transmet la liste des personnes prioritaires au préfet et celui-ci dispose d’un délai de trois mois pour enjoindre à un organisme bailleur de logements sociaux d’attribuer un logement au demandeur.

Dans chaque département, le préfet dispose d’un contingent de logements sociaux à cet effet, jusqu’à 30% du total des logements d’un organisme bailleur de logements sociaux (HLM, Action logement). De ce point de vue, la portée restrictive des critères rationae personae (critères fixés en considération de la personne) garantit l’effectivité du dispositif, qui ne doit bénéficier qu’aux personnes en situations d’exclusion, de précarité et/ou de mal logement.

Lorsque le bailleur refuse de procéder au logement, le préfet y procède lui-même et s’il n’y procède pas, le justiciable peut saisir le tribunal administratif territorialement compétent. Par ailleurs, le demandeur auquel un logement ne correspondant pas à ses besoins et capacités lui a été attribué, peut le refuser, y compris en faisant valoir des motifs nouveaux pendant l’instruction du dossier (CE, 1^er oct. 2014, n°364055, motifs qui n’avaient pas été présentés devant le bailleur) en excipant d’un « un motif impérieux de nature à justifier son refus » (CE, 28 mars 2013, Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie c/ Bisrette, n° 347913). Dans une récente affaire, le requérant justifiait son refus en démontrant que l’agression dont il avait été victime en visitant le logement proposé était de nature à susciter « des craintes légitimes d’être exposé à une situation d’insécurité » s’il acceptait cette offre (CE, 10 févr. 2017, n° 388607). Cette approche dynamique manifeste la volonté du juge administratif de s’adapter à la situation personnelle des requérants, évolutive et imprévisible par définition, et de rendre le droit au logement véritablement effectif.

Aux termes de la loi DALO, le droit à un logement décent et indépendant est garanti par l’État à toute personne qui, résidant régulièrement sur le territoire français, et à certaines conditions de permanence, n’est pas en mesure d’y accéder par ses propres moyens ou de s’y maintenir. S’il s’agit, a priori, d’une nouvelle déclaration de principe, la loi DALO n’en consacre pas moins le droit au logement, en permettant à certaines personnes d’obtenir une aide de l’État par l’intermédiaire du préfet dans la première phase du dispositif. C’est au stade où le bailleur refuse – ou est dans l’incapacité – de procéder au logement du demandeur que l’on peut véritablement parler de la spécificité du droit au logement opposable.

Classiquement, l’opposabilité est caractérisée par l’aptitude d’un acte ou d’un droit à créer des effets à l’égard des tiers ; or, comme le souligne Cyril Wolmark, « l’opposabilité du droit au logement ne s’exprime que contre la puissance publique, plus précisément contre le préfet. Des tiers en général, il n’est point question dans la loi du 5 mars 2007 […] le droit dont bénéficient les demandeurs de logement social se résume au droit de saisir une commission puis de saisir les tribunaux pour faire respecter la décision de la commission, décision qui peut donc être analysée comme un avis obligatoire pour le préfet. Il n’y a donc pas dans le mécanisme institué par la loi du 5 mars 2007 une prérogative individuelle de portée générale que le titulaire pourrait brandir dès lors qu’elle est atteinte ou menacée ». En définitive, le droit au logement constitue le droit d’invoquer un droit créance lors d’une procédure administrative fixée par le code de la construction et de l’habitation, assortie, en cas d’échec, d’un recours juridictionnel. La justiciabilité du droit au logement paraît ainsi consacrer « l’approfondissement de l’État de droit dans le domaine des droits créances », puisque l’État se soumet lui-même aux règles qu’il édicte. Le législateur et, dans une certaine mesure, la jurisprudence (dans sa fonction d’interprétation, d’adaptation et de complétude du droit), ont prévu un régime d’opposabilité spécifique pour tenter d’assurer l’effectivité du DALO.

B. La portée du régime d’opposabilité du droit au logement

La portée du régime d’opposabilité du DALO est celle d’un objectif de politique publique de valeur supra législative (1) constituant, en quelque sorte, la garantie théorique de l’effectivité du dispositif, et dont la mise en œuvre passe par une procédure contentieuse, en constituant la garantie pratique (2).

1. Le droit au logement, un objectif de politique publique de valeur supra législative

Le droit au logement est tacitement évoqué dans les 10^e et 11^e alinéas du préambule de la Constitution de 1946 : « La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. Elle garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence » (nous soulignons). Le droit au logement se trouve donc, dans une interprétation extensive – pour ne pas dire solidariste – de ces alinéas, à un niveau supra législatif.

Tant pour le Conseil constitutionnel (Cons. const. 19 janv. 1995, n° 94-359 DC, 29 juil. 1998, n° 98-403 DC) que pour la Cour européenne des droits de l’homme, la possibilité pour chaque citoyen de disposer d’un logement, constitue un objectif justifiant que des dispositions législatives restreignent le droit de propriété, sous réserve que ce dernier ne soit pas « atteint dans sa substance même » (CEDH, gde ch., 19 juin 2006, RTD civ. 2006, 719, note J.-P. Marguénaud). La CEDH considère que le logement est un « besoin primordial » (CEDH 21 févr. 1986, James c/ R.U., req. n° 8793/79, cons. n°48) tandis que la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne consacre, en son article 34 §3, le droit à une « aide au logement ».

Assurément le droit au logement conduit à arbitrer des conflits de droits, entre le droit au logement et le droit de propriété ou la liberté contractuelle. À ce titre, certains auteurs ont estimé que le droit au logement affaiblissait les prérogatives du propriétaire, au point que l’on pourrait constater le décès du droit de propriété. Bien que cela ne concerne essentiellement que le droit du logement, on peut analyser dans ce sens, par exemple, l’instauration de la taxe annuelle sur les logements vacants, prévue à l’article 232 du code général des impôts, dans les zones urbaines où existe un fort déséquilibre entre l’offre et la demande de logement. La même interprétation peut-être retenue s’agissant de l’obligation faite aux bailleurs sociaux, de déclarer les logements réservés au contingent préfectoral au Répertoire du parc locatif social (obligations prévues par l’art. L.411-10 CCH, qui prévoit une amende de 1€ / logement non déclaré, le rapport Carlotti proposant 1 000 € / logement).

Dans le domaine de l’exécution des décisions de justice, rappelons que la CEDH a dégagé le droit à l’exécution des décisions de justice dans un délai raisonnable, et l’a relié au droit à un procès équitable (CEDH, 19 mars 1997, Hornsby c/ Grèce, req. n°18357/91; RTD civ. 1997, p. 1009, obs. J.-P. Marguenaud), par le biais d’une interprétation « dynamique et évolutive » de la Convention EDH. Or, le code de la construction dispose que, dans le cas où la commission de médiation a déclaré un demandeur prioritaire, « auquel un logement doit être attribué en urgence et que celui-ci fait l’objet d’une décision de justice prononçant l’expulsion de son domicile » (art. L. 441-2-3, VIII, du CCH), la commission a la faculté de saisir le juge de l’exécution, afin que celui-ci accorde des délais (art. L. 412-3 et 4 du code des procédures civiles d’exécution). En conséquence, le logement est « opposable » à la mesure d’expulsion prononcée par le juge judiciaire. Le droit au logement prime donc le droit à l’exécution des décisions de justice, corollaire du droit fondamental à un procès équitable.

Dans la même veine, l’État français a été condamné par la CEDH, dans l’affaire Tchokontio Happi, pour l’inexécution d’un jugement enjoignant au préfet d’assurer le relogement d’un ménage bénéficiaire du DALO, plus de 3 ans et demi après son prononcé : « en s’abstenant, pendant plusieurs années, de prendre les mesures nécessaires pour se conformer à une décision judiciaire définitive et exécutoire, les autorités nationales ont privé les dispositions de l’article 6 § 1 de la Convention de tout effet utile ». Ainsi, la CEDH condamne l’inexécution d’une décision dans cette matière alors qu’elle la tolère dans une autre – puisque le droit au logement est opposable à la mesure d’expulsion prononcée par le juge judiciaire – avec le souci de préserver le droit au logement des personnes vulnérables, et d’assurer ainsi l’effectivité de la loi française – d’assurer des « droits concrets et effectifs ».

Depuis sa décision loi sur la solidarité et le renouvellement urbain, le Conseil constitutionnel ne se réfère plus au concept de dignité humaine comme fondement du droit au logement, ce qui laisse à penser que le Conseil confère une certaine autonomie à cet objectif constitutionnel. Cette autonomie fait écho au fait que les demandeurs de logements sociaux deviennent, par leurs recours, acteurs de la mise en oeuvre des politiques publiques du logement. « La loi nourrit donc l’espoir que l’effectivité du service public du logement soit améliorée grâce au concours actif et juridictionnel des bénéficiaires de l’action publique ».

Du point de vue d’une approche renouvelée de l’effectivité, à savoir la capacité de la norme « à orienter le comportement de ses destinataires dans le sens souhaité par le législateur », le droit au logement opposable apparaît effectif, puisqu’il mobilise à la fois les acteurs institutionnels (commissions d’attribution et de médiation, bailleurs sociaux, préfets, associations d’aides au logement) et les bénéficiaires de l’aide au logement, même s’il s’agit parfois d’une espérance d’effectivité, que tente de combler la procédure contentieuse.

2. La procédure contentieuse comme garantie de l’effectivité du droit au logement opposable

Pour assurer l’effectivité du DALO, le législateur a doublé la procédure amiable (commission de médiation, désignation par le préfet d’un organisme bailleur) d’une procédure contentieuse. En cas d’inaction du préfet (de la commune ou d’un établissement public de coopération intercommunale, lorsqu’il existe une convention de délégation du contingent préfectoral au profit de l’une ou de l’autre) passé un délai de trois mois à compter de la décision de la commission de médiation (Comed), le demandeur déclaré prioritaire n’ayant pas reçu de proposition de logement tenant compte de ses besoins et capacités « peut introduire un recours devant la juridiction administrative » (art. L. 441-2-3-1, I, du CCH) pour obtenir une ordonnance d’injonction de logement ou de relogement – éventuellement assortie d’une astreinte. Ce délai est un délai non franc : il court à compter du jour de la décision de la Comed. Une décision rendue le 16 mars 2017 fait courir le délai imparti au préfet, pour qu’un logement correspondant aux besoins et aux capacités du demandeur lui soit proposé, jusqu’au 16 juin.

Passé ce délai, ce dernier dispose d’un délai de quatre mois (art. R. 778-2 du CJA) pour introduire l’instance devant la juridiction administrative territorialement compétente. Ce délai est un délai franc : il débute le lendemain du dies a quo (jour de la décision ouvrant le délai) et inclut le dies a quem (dernier jour du délai). Concrètement, si l’on reprend notre exemple, le requérant aura jusqu’au 17 octobre pour présenter sa requête devant le tribunal (art. R. 778-1 du CJA).

C’est une procédure d’urgence qui se met en place : un juge unique (le président du Tribunal administratif ou un magistrat désigné à cet effet) statue dans les deux mois suivant l’introduction de la requête (art. L. 441-2-3-1, I, al. 5 du CCH et R. 778-4 et s. du CJA).

Toujours attentif à l’effectivité du recours à la procédure juridictionnelle, le Conseil d’État a jugé, dans un arrêt du 10 février 2017, que la date de la décision d’une commission de médiation fait courir le délai de 4 mois au-delà duquel le demandeur peut saisir la juridiction administrative, que la décision de la commission de médiation soit notifiée ou non au préfet. En tout état de cause, « le point de départ du délai imparti au préfet pour faire une offre de logement au demandeur déclaré prioritaire par la commission de médiation est la date de la décision de cette commission […] le délai de quatre mois imparti au demandeur pour saisir le tribunal administratif en l’absence de proposition de logement court à compter de l’expiration du délai imparti au préfet ». Mais, précise le Conseil d’État, dans le cas où la décision de la commission serait notifiée au demandeur après l’expiration du délai imparti au préfet (soit après le premier jour suivant le troisième mois de la décision de la commission) le demandeur a la possibilité de saisir le tribunal administratif dans un délai de quatre mois courant à compter de cette notification, « afin de conserver un caractère effectif à la voie de droit ouverte par l’article L. 441-2-3-1 du CCH ».

La justiciabilité (ou procéduralisation) du droit au logement permet de rapprocher le préfet des demandeurs n’ayant pas reçu de logement décent tenant compte de leurs capacités et leurs besoins, et de mobiliser les bailleurs. Toutefois, le juge et le préfet, comme les commissions de médiations, « n’assurent pas l’effectivité de droits et libertés qui leur préexistent mais celle de leur propre conception des droits et libertés » dans la mise en œuvre du droit au logement, notamment en fonction de la marge de manœuvre que leurs laissent les moyens, parfois limités, qu’ils ont à leur disposition dans l’accomplissement des objectifs de politique publique.

II. La mise en œuvre et les limites à l’effectivité du DALO

Les principaux acteurs du droit au logement opposable sont les demandeurs, auxquels il revient de saisir les autorités chargées de la mise en œuvre du DALO (A) ; cependant, les limites à l’effectivité du dispositif sont encore nombreuses (B).

A. La mise en œuvre du DALO par les commissions de médiations et le juge

Les commissions de médiations disposent d’un important pouvoir d’appréciation (1) dont le juge assure un contrôle restreint, mais l’office du juge s’étend également, en matière de DALO, au contentieux de pleine juridiction (2).

1. Le pouvoir d’appréciation des Commissions de médiation

Avant d’en venir au pouvoir d’appréciation stricto sensu, il paraît nécessaire de détailler le fonctionnement des commissions de médiation, d’autant que les textes législatifs restent muets s’agissant du fonctionnement des Comed, alors qu’elles « ont désormais le pouvoir et le devoir de se prononcer sur l’éligibilité à un droit, et bénéficient du concours du juge pour relayer l’autorité de leurs décisions ».

L’article R. 441-13 du CCH renvoie à un règlement intérieur la fixation des « règles d’organisation et de fonctionnement de la commission ». Dès lors, les commissions disposent « de marges de manoeuvre importantes dans leur mode de fonctionnement ; en conséquence les règles – et partant les droits des demandeurs face à la commission – ne seront pas les mêmes sur l’ensemble du territoire national ». L’absence d’unité est, en effet, un indice sinon un facteur d’ineffectivité du droit au logement, et le développement de pratiques locales rompt l’égalité de traitement des citoyens en fonction de leur département.

Selon une partie de la doctrine, les commissions sont, en l’état du droit actuel, des « autorités administratives » au sens de l’article 1^er de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations – et « en tant que telles, les autorités administratives sont soumises à un certain nombre de contraintes qui sont autant de garanties pour le respect des droits des administrés ». Ainsi, une décision de refus de la part d’une commission de médiation peut faire l’objet d’un recours gracieux introduit auprès du président de la Comed, dans les deux mois suivant la décision ; en revanche, comme tel, il ne garantit pas le respect du principe du contradictoire. Néanmoins, les décisions des Comed présentant le caractère de décisions créatrices de droit, « faisant grief », elles peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir – ce qui pallie partiellement cette carence.

Si l’on revient au pouvoir d’appréciation des Comed, un récent arrêt du Conseil d’État a rappelé qu’« en dehors du cas où les locaux occupés par le demandeur sont, en raison de leurs caractéristiques physiques, impropres à l’habitation, insalubres ou dangereux, [les dispositions de l’article L. 441-2-3 du CCH] permettent à la commission de désigner comme prioritaire et devant être relogée en urgence une personne établissant l’existence, dans l’immeuble où elle réside, d’une situation d’insécurité liée à des actes commis de manière habituelle et qui, du fait d’une vulnérabilité particulière ou d’autres éléments liés à sa situation personnelle, créent des risques graves pour elle-même ou pour sa famille » (CE, 8 juil. 2016, n° 381333). Les Comed peuvent se livrer à une appréciation in concreto de la situation du demandeur et à une interprétation extensive des dispositions applicables. Cependant, si les Comed ont, pour se faire, la faculté de recourir à un opérateur agréé afin d’évaluer la situation personnelle du requérant, son degré d’autonomie ou l’insalubrité de l’habitat, elles ne l’utilisent que rarement en pratique.

A contrario, il semble que les Comed se livrent à une interprétation restrictive des dispositions encadrant le DALO. Dans l’affaire Tchokontio Happi précitée, l’État faisait valoir que la pénurie persistante de logements dans certains départements justifiait sa carence et l’impossibilité de procurer un logement aux demandeurs reconnus prioritaires, en dépit de l’ordonnance d’injonction de relogement rendue par le tribunal administratif. Comme le souligne Françoise Zitouni, cette posture est « devenue une ligne de conduite officielle exprimée dans une instruction du gouvernement du 6 février 2015 qui précise que le droit à se voir proposer un logement au titre du DALO « s’entend au regard de l’offre de logements disponibles » , et suivie par plusieurs commissions de médiation qui interprètent de plus en plus strictement les critères législatifs ». Le même constat a été dressé par le Comité de suivi de la loi DALO, dans son rapport du 13 décembre 2016. Une telle interprétation restrictive des critères d’éligibilité du DALO, suivie par certaines Comed, est un facteur d’ineffectivité du DALO, puisqu’elle est de nature à exclure nombre de demandeurs en situation d’urgence. Au surplus, elle est « contraire à l’esprit de la loi et au texte, limitant le droit au logement opposable à une sélection des pires situations ». En somme, devant certaines Comed, l’extrême urgence chasse l’urgence.

2. L’office du juge administratif, entre contrôle restreint et pleine juridiction

Il faut ici distinguer deux types de recours : le premier concerne les recours à l’encontre des décisions des Comed ; le second est dirigé contre l’État, en réaction à l’inertie de son représentant territorial.

Suite à l’entrée en vigueur de la loi DALO, l’affaire M^me Fofana et Association Droit au Logement-Paris et ses environs, a été l’occasion de permettre au tribunal administratif de Paris de fixer le régime des décisions des Comed. Par ordonnance du 20 mai 2008, les juges du fond ont estimé que les décisions rendues par les Comed, notamment de refus, présentaient le caractère de décisions faisant griefs, susceptibles de faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir – le recours n’étant ouvert qu’aux personnes ayant intérêt à agir, soit les demandeurs qui ont saisi la Comed ou le préfet.

Aucun recours spécifique contre les décisions des Comed n’ayant été prévu par la loi DALO, certains juges du fond ont admis qu’un contrôle de plein contentieux était recevable, « ce qui suppose des délais fort longs, en contradiction avec la situation d’urgence dans laquelle les demandeurs peuvent être placés ».

Le préfet, quant à lui, peut saisir le juge afin qu’il suspende ou annule la décision par laquelle une commission de médiation (Comed) a déclaré un demandeur prioritaire, mais le juge ne peut contrôler la légalité de cette décision sur le fondement des dispositions relatives au DALO et devra nécessairement se cantonner au cas d’erreur manifeste d’appréciation.

Le juge se trouve cantonné, de la même manière, lorsqu’il est saisi par un demandeur déclaré prioritaire : dès lors qu’il constate que la demande a été reconnue comme prioritaire par la Comed – et dans la mesure où la situation présente un caractère d’urgence (CE, avis, 21 juil. 2009, M^me Idjihadi) –, il se trouve dans l’obligation de prononcer une mesure d’injonction à l’encontre du préfet. Le juge est tenu de se borner à apprécier les conditions de recevabilité du recours, notamment l’existence de la décision déclarant le demandeur prioritaire.

L’office du juge se résume à un « contrôle restreint », se contentant de censurer une erreur manifeste d’appréciation, pour conserver toute leur effectivité aux décisions des commissions de médiation, qui disposent, en la matière, d’un large pouvoir d’appréciation. C’est ce que rappelle le Conseil d’État dans l’avis M^me Idjihadi, du 21 juillet 2009 : « il n’appartient pas au juge saisi en vertu des dispositions de l’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation d’apprécier la légalité des décisions des commissions départementales de médiation, tant à la demande de l’administration qu’à celle du demandeur de logement ou d’hébergement ». Le Conseil d’État estime qu’aux termes de cet article, le juge doit « s’assurer » que le demandeur a été déclaré prioritaire et que, malgré sa situation présentant un caractère d’urgence, il ne lui a pas été proposé de solution en fonction de ses besoins et capacités. Le juge ne s’immisce pas dans l’appréciation de la décision de la commission, à moins que l’autorité administrative ne rapporte la preuve que l’urgence ait disparu – dans ce cas le juge n’a pas à ordonner le logement.

Dans ce même avis, le Conseil d’État a entendu protéger l’efficacité de la procédure juridictionnelle et la célérité de l’instance – et partant l’effectivité du DALO – dans le cadre d’un recours, introduit par un demandeur sur le fondement de l’article L. 441-2-3-1 du CCH (recours tendant à ce que soit ordonné son logement). Dans le cadre d’un tel recours, et contrairement aux procédures classiques, le préfet doit se contenter de répondre aux conclusions du demandeur, et ne peut « ni demander l’annulation, par la voie d’une demande reconventionnelle, ni exciper de l’illégalité de la décision de la commission départementale de médiation ». S’il s’y estime fondé, ajoute le Conseil d’État, le préfet ne peut demander l’annulation ou la suspension de la décision de la commission de médiation qu’en introduisant une nouvelle instance.

Pour pallier l’éventuelle inertie du préfet notamment, les juridictions administratives acceptent de déclarer recevables les recours (de pleine juridiction) aux fins de condamnation de l’État à indemniser les demandeurs non relogés, en dépit d’une décision de la Comed les déclarant prioritaires. Aux termes d’une jurisprudence constante des juges du fond, suivie par le Conseil d’État l’obligation de trouver un logement au demandeur déclaré prioritaire constitue une « obligation de résultat ».

On retrouve ici l’idée du droit créance : le demandeur est créancier d’un droit au logement. En conséquence, l’argument selon lequel un préfet serait dans l’impossibilité de proposer un logement à un demandeur, compte tenu du faible contingent de logement à sa disposition, est inopérant (TA Paris, Jean-Claude R., préc.). Au contraire, dans une telle hypothèse, il a été jugé que l’État engage sa responsabilité pour faute et qu’il doit être condamné à indemniser le préjudice, au titre des troubles dans les conditions d’existence du demandeur (CAA Paris, M.C, préc).

L’ineffectivité du droit au logement entraîne d’importantes conséquences, tant pour la situation personnelle du justiciable et de sa famille, que sur un plan procédural, puisque l’on retombe ici dans le contentieux indemnitaire de pleine juridiction, ou encore sur le plan pécuniaire pour l’État qui, nonobstant sa condamnation à trouver un logement au requérant, doit l’indemniser du préjudice subi.

Le préjudice accordé par le jugement de première instance est susceptible d’être réformé par la Cour administrative d’appel si l’évaluation s’avère insuffisante (CAA Paris, M. C, préc.), sous le contrôle du juge de cassation. Le Conseil d’État contrôle l’évaluation du préjudice faite par les Cours d’appel et fixe, au besoin, les critères de fixation de son montant. Toujours dans le souci de prendre en compte la situation personnelle des requérants, les juges du droit ont estimé que le préjudice s’apprécie « en tenant compte, notamment, du nombre de personnes composant le foyer du demandeur pendant la période de responsabilité de l’État » (CE, 13 juillet 2016, n° 382872).

Dans un arrêt du 16 décembre 2016 (n° 383111), le Conseil d’État semble admettre une présomption de préjudice, et même, plus précisément, une « présomption de troubles dans les conditions d’existence », au bénéfice des personnes qui ont été reconnues comme prioritaires et comme devant être logées ou relogées d’urgence par une commission de médiation (art. L. 441-2-3 du CCH) et dont le juge administratif avait ordonné leur logement ou leur relogement par l’État (art. L. 441-2-3-1 du CCH). Selon le Conseil d’État, « la carence fautive de l’État à exécuter ces décisions dans le délai imparti engage sa responsabilité à l’égard du seul demandeur, au titre des troubles dans les conditions d’existence résultant du maintien de la situation qui a motivé la décision de la commission ». Pour évaluer ces troubles, le Conseil d’État apprécie la situation du requérant « en fonction des conditions de logement qui ont perduré du fait de la carence de l’État, de la durée de cette carence et du nombre de personnes composant le foyer du demandeur pendant la période de responsabilité de l’État ». Cette présomption semble, pour le moins, jouer en faveur de l’effectivité du recours indemnitaire ; néanmoins, probablement pour éviter un appel d’air de nature à créer un contentieux indemnitaire de masse, le Conseil d’État a tempéré le montant de l’indemnité et évalué le préjudice réel, direct et certain, à 2 000 euros… C’est ici, notamment, que l’on sent poindre les limites à l’effectivité du DALO.

B. Les limites à l’effectivité du DALO

Les limites à l’effectivité du DALO tiennent tant à des facteurs juridiques (1) qu’exogènes au juridique (2).

1. Les facteurs juridiques d’ineffectivité du DALO

« Le droit est un concept d’interprétation » écrivait Ronald Dworkin dans L’empire du droit. L’interprétation d’une norme peut être à l’origine de l’ineffectivité du droit. C’est ce qui transparaît de la pratique de certaines Comed, qui interprèteraient (trop) strictement (selon le rapport du comité de suivi DALO) les critères légaux cumulatifs pour être reconnu au titre du DALO. L’indétermination et le flou des notions érigées en critères ont permis le développement de règles d’interprétation restrictives ; en effet, qu’est-ce qu’un demandeur de bonne foi, qu’est-ce qu’une situation urgente ? Les standards sont des notions indéterminées, et en tant que tels, ils échappent à la systématisation et nécessitent une interprétation. Si la bonne foi est présumée (en théorie), elle n’est définie nulle part, ce qui laisse la place à une part de subjectivité, ce qui n’est pas négligeable lorsque l’on sait que les Comed, souvent composées de bénévoles, sont surchargées de dossiers complexes à traiter, tant sur le plan humain que juridique.

L’urgence est un standard bien connu. Elle constitue, par exemple, une des conditions de recevabilité des référés (suspension, liberté et mesures utiles), et se définit comme une « atteinte suffisamment grave et immédiate à un intérêt public ou à la situation du requérant ». Dans le cadre des référés, le juge apprécie in concreto, et dans un bref délai, si la condition est caractérisée, au vu des justificatifs fournis par le demandeur. Sur le plan probatoire, c’est une situation analogue qui se noue devant la Comed, mais le seuil d’intensité de la gravité suffisante est soumise à l’aléa de l’appréciation subjective et, a fortiori devant les Comed, aux contingences, où les situations d’extrêmes urgences ont tendance à reléguer les urgences au rang de situations non prioritaires.

Un facteur d’ineffectivité du droit au logement, souvent sous-estimé, a été mis au jour par la Cour des comptes dans un récent rapport : la complexité de la procédure est un obstacle à ce que le demandeur, déjà en situation d’exclusion, saisisse la commission de médiation. « Le traitement des recours tend en effet à exclure les plus pauvres, qui sont aussi les plus éloignés des institutions publiques et les moins conformes aux attentes des acteurs des politiques de l’habitat ».

Néanmoins, avant d’en arriver là, le demandeur doit compléter un dossier de saisine de la commission de médiation assez complexe à monter, que ce soit pour une personne en situation d’exclusion, présentant un handicap ou ayant la charge d’une personne handicapée, ou encore pour une personne analphabète. Comme le dit Roxanne Eleta-de-Filippis, « il ne suffit pas d’être prioritaire : il faut le prouver » ; il faut être en capacité de le prouver. Bien qu’il paraisse normal que le bénéfice du droit au logement opposable soit subordonné à de telles preuves, notamment de la « bonne foi » du demandeur menacé d’expulsion, comme la politique publique du logement repose en partie sur l’action individuelle de demandeurs déjà en situation d’exclusion, cela peut s’avérer être un frein à leurs démarches et, partant, à l’effectivité du dispositif.

L’enquête menée par Roxanne Eleta-de-Filippis illustre ce point, autour de la notion de « recherche active de logement » : dans certains départements, le demandeur doit prouver qu’il recherche un logement depuis trois ans, sinon il n’est pas éligible au titre du droit au logement opposable. Si le demandeur fait une demande de logement à l’office HLM en 2014, puis une autre en 2015 mais qu’en 2016 il se décourage, il n’est plus recevable à saisir la commission de médiation en 2017. L’attestation de recherche active de logement social (Demande de Logement Social, DLS) constitue un élément clé du dossier : encore faut-il que le demandeur le sache. L’information apparaît donc comme un élément clé de l’effectivité de l’opposabilité du droit au logement : le demandeur doit saisir la commission de médiation, muni de la DLS attestant que la commission d’attribution de logement social ne lui a pas attribué de logement, trois années successives, afin qu’il soit déclaré prioritaire.

Une fois déclaré prioritaire, celui-ci doit attendre le délai à l’issue duquel le préfet a manqué à son « obligation de résultat », pour saisir le tribunal administratif. Mais là encore, les chances de succès sont faibles : dans l’enquête menée par Roxanne Eleta-de-Filippis, sur 1384 recours gracieux auprès de la commission, seuls 141 recours contentieux ont été portés devant le tribunal administratif, et seulement 3 ont été transformés en un avis favorable aux demandeurs. Selon la même enquête, il apparaît que « la solidarité familiale est sollicitée autant que possible via le recours à la notion de « pension alimentaire ». L’opposabilité à l’État vient après ». C’est ce qu’illustre un récent arrêt du Conseil d’État, rendu le 27 juillet 2016 (n° 388029). Dès lors, les faibles chances de succès peuvent dissuader les demandeurs, principaux acteurs du DALO, d’introduire un recours contentieux.

L’argument de la complexité de la procédure peut être développé, a fortiori, s’agissant de la juridiction administrative, bien qu’au cours de l’instance, le demandeur puisse bénéficier de l’assistance des services sociaux, d’un organisme bénéficiant de l’agrément relatif à l’ingénierie sociale, financière et technique ou par une association agréée de défense des personnes en situation d’exclusion (art. L. 441-2-3-1 du CCH).

Par ailleurs, si le ministère d’avocat est obligatoire s’agissant d’un recours de plein contentieux (procédure longue, avec demande d’aide juridictionnelle dans la plupart des cas), il n’en va pas de même pour les recours pour excès de pouvoir, dirigés contre les décisions de refus des commissions de médiation, ce qui peut constituer un obstacle à l’action des demandeurs déclarés non prioritaires.

La mise en place de la médiation par la loi du 18 novembre 2016, pour une durée expérimentale de quatre ans, dans le domaine du logement notamment, pourrait davantage inciter les requérants à solliciter la juridiction administrative. Définie comme « tout processus structuré, quelle qu’en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l’aide d’un tiers, le médiateur » (art. L. 213-1 du CJA), la médiation peut être engagée à l’initiative des parties avant la saisine du juge. Le demandeur peut également demander au président du tribunal administratif d’organiser une mission de médiation, en dehors de toute procédure juridictionnelle. Enfin, la médiation peut aussi être ordonnée à l’initiative du juge dès lors qu’il a été saisi.

Certaines mesures peuvent être obtenues du juge administratif, comme la sanction de l’inaction du préfet, assortie du prononcé d’une astreinte. Cependant, le niveau des astreintes est souvent trop faible – 100 euros par jour de retard – pour constituer une véritable mesure comminatoire. Par ailleurs, et comme la Cour EDH l’a également relevé dans l’affaire Happi, cette astreinte n’a aucune fonction compensatoire : elle est versée, non au requérant, mais à un fonds d’aménagement urbain géré par l’État. L’astreinte, qui avait pour fonction d’assurer l’efficacité du DALO se trouve sans objet, puisque le préfet (représentant de l’État) effectue le paiement d’une astreinte à un fonds géré par les services de l’État. Dès lors, le requérant « aura seulement participé à l’amélioration de la situation du logement par le biais de la condamnation du préfet à abonder un fonds destiné à la construction de logement social ».

C’est d’ailleurs ce mécanisme qu’a pointé du doigt la CEDH dans l’affaire Tchokontio Happi précitée : l’astreinte prononcée avait effectivement été liquidée et versée par l’État, mais M^meHappi, qui avait obtenu par jugement du Tribunal administratif son relogement par les services de l’État, n’avait pas été relogée. La Cour a donc estimé que le jugement n’avait pas été exécuté dans son intégralité – et a condamné la France à ce titre. Cependant, l’exécution des arrêts de la CEDH dépend de la capacité des autorités françaises à obtenir un logement aux requérants, et ne peut pas conduire à la remise en cause d’une décision de justice passée en force de chose jugée. Ce faisant, l’administration n’est pas tenue de reconsidérer la décision à l’origine de cette violation.

Au sein de l’arsenal normatif, certaines procédures restent inusités : les représentants de l’État oseront-ils mettre en oeuvre « tous les moyens dont ils disposent pour accroître le nombre de logements notamment en usant des pouvoirs de réquisition jusqu’alors restés pour l’essentiel lettre morte ? » Le juge ne peut pas tout, « car ses compétences et ses pouvoirs sont inadaptés, insuffisants ou défaillants » ; il n’est pas la seule institution garante de l’effectivité des droits.

Certes la responsabilité de la mise en œuvre droit au logement incombe exclusivement à l’État, mais la répartition des compétences dont dépend l’effectivité du droit au logement est le fruit d’un savant mélange de genres, où la « déresponsabilisation » des acteurs de terrain semble l’emporter, comme le souligne le dernier rapport du comité de suivi de la loi DALO. Le droit au logement est un droit créance opposable, une obligation positive qui, à ce titre, est susceptible d’entraîner la condamnation de l’État ; cependant, comme le souligne encore le rapport du comité de suivi, « ce sont les maires ou les présidents d’EPCi qui élaborent les Plan locaux d’urbanisme et délivrent les permis de construire » ; de même, « l’accompagnement social, nécessaire à l’effectivité du DALO, relève lui des compétences du département ». En définitive l’éclatement des compétences nuit à l’effectivité du droit au logement.

2. Les facteurs non juridiques d’ineffectivité du DALO

La réalisation effective d’un droit dépend de certaines conditions objectives qui, comme le résume le philosophe italien Norberto Bobbio, « ne dépendent ni de la bonne volonté de ceux qui les ont proclamés, ni des bonnes dispositions de ceux qui détiennent les moyens pour les protéger. […] Il ne suffit pas de fonder ni de proclamer un […] droit. Le problème de sa mise en œuvre n’est un problème ni philosophique, ni moral. Mais ce n’est pas non plus un problème juridique. C’est un problème dont la solution dépend d’un certain développement de la société et, en tant que tel, il défie la constitution la plus progressiste et déstabilise le plus parfait mécanisme de garantie juridique ».

Dans le cas du DALO, si le nombre de demandeurs déclarés prioritaires excède le nombre de logements sociaux et de réservation du préfet, le recours accordé au demandeur prioritaire non logé restera caduc, malgré la condamnation de l’État sur le fondement de la responsabilité pour faute, déduite de son inertie. Et c’est ce qui se produit dans les zones tendues notamment, qui concentrent 73 % de la demande de logement social pour 53 % de l’offre. Si « la loi DALO a conduit à de grandes avancées […] le choc de l’offre tant attendu ne s’est pas matérialisé ; il était pourtant un de ses objectifs majeurs […]. La production de logements sociaux reste toujours inférieure aux besoins identifiés ». Le problème de l’effectivité du droit au logement pose la question des moyens.

Ce serait donc sur l’offre de logements sociaux, dont les bénéficiaires ne relèvent pas nécessairement du dispositif DALO, qu’il faudrait investir. Selon le rapport de la Cour des comptes rendu public le 22 février 2017, « la politique du logement social en France ne permet pas de loger dans des délais raisonnables tous les publics éligibles ». Pourtant, en pratique, l’État déploie d’importants moyens financiers (15 milliards d’euros selon le projet de loi de finances 2017), mais ces efforts ne sont pas à la mesure des besoins. « En pratique, l’effort de construction est coûteux en aides publiques et insuffisamment ciblé sur les zones tendues et les logements destinés aux ménages les plus modestes, qui ne représentent que le quart des constructions ». Ce qui conduit au constat que dans les zones les plus tendues, « la procédure DALO constitue uniquement, faute de créer une offre supplémentaire, une reconnaissance de priorité conduisant à l’éviction des autres priorités ».

Le rapport Carlotti du 13 décembre 2016 met en évidence que près de 103 000 ménages ont bénéficié d’un logement décent suite à l’application de la loi sur le droit au logement opposable, ce qui apparaît comme une réussite. Néanmoins, plus de 50 000 familles « naufragées sur DALO » attendent, parfois depuis plus de cinq ans, de bénéficier du concours de l’État pour obtenir un logement décent.

En définitive, « la question de l’effectivité des droits ne peut faire abstraction des conditions socio-économiques dans lesquelles les droits sont proclamés ». Le budget alloué à la construction de nouveaux logements n’est pas le seul levier pertinent. La mobilisation partielle du contingent préfectoral notamment, est mise en cause : le « travail d’identification des logements, dans certains territoires, semble loin d’être terminé ». Le rapport met également en évidence des « stratégies d’évitement des personnes les plus en difficulté [par] certains acteurs » du DALO.

Dans son 6^e rapport du 28 novembre 2012, le Comité de suivi avait déjà constaté que le droit au logement n’était pas véritablement effectif puisqu’un nombre important de ménages n’avait pas reçu d’offre de logement dans les délais légaux, alors qu’environ 600 000 ménages étaient susceptibles de faire valoir le droit au logement opposable, soit environ 1,7 millions de personnes. Nombre de commentateurs ont souligné l’écart entre les objectifs fixés par la loi DALO et les résultats sur le terrain, dans ce que l’on peut appeler « les paradoxes du droit au logement opposable ». De ce point de vue, l’obligation de résultat n’est pas assumée par les pouvoirs publics. C’est ce que relève la Cour des comptes, qu’une partie de la doctrine interprète comme le manque de « cohérence territoriale » ou pose la question de l’échec de la politique publique du logement social. Le rapport de la Cour des comptes « formule 13 recommandations répondant à trois pistes d’évolution : mieux cibler les publics modestes et défavorisés ; proposer plus de logements à la location sans augmenter la dépense publique ; accroître la transparence et mieux piloter cette politique au niveau intercommunal ».

Le rapport du comité de suivi DALO pointe également l’insuffisance de moyens à destination des Comed : certaines d’entre elles, qui se réunissent une fois par semaine, sont débordées et n’ont d’autres choix que de faire de « l’abattage », au lieu d’instruire les dossiers, par manque de temps et d’effectif. Le manque d’effectif des Comed apparaît comme l’une des carences du dispositif DALO. En outre, il ne permet pas la mise en place du principe du contradictoire lors des recours gracieux, appelé de ses vœux par le comité de suivi.

Le rapport du 13 décembre estime, en outre, que « l’échec d’accès au logement des ménages reconnus DALO porte atteinte à la crédibilité de l’action publique. L’espoir suscité lors du vote de la loi DALO est mis à mal et jette un discrédit sur l’État et ses promesses ». Ce rapport contient une quarantaine de propositions de lege feranda, dont nous avons évoqué les principales, qui permettraient d’améliorer l’effectivité du droit au logement opposable, et mettre fin à ce que d’aucuns appellent, non sans provocation, « la fraude morale de l’État ».

* *

En 1991, le doyen Vedel écrivait que « Toutes les dispositions constitutionnelles n’ont pas la même importance ni la même dignité morale ou politique » ; ainsi en va t-il, pourrait-on paraphraser, des dispositions législatives, et en particulier du droit au logement opposable. L’effectivité de ce droit se mesure à travers divers canaux, dont le premier est son caractère de « droit créance » dans le patrimoine juridique des demandeurs en situation d’exclusion, créant une obligation positive à la charge de l’État. En tant que tel, le droit au logement opposable prime, dans une certaine mesure, des droits de niveau conventionnel et constitutionnel, tels le droit à l’exécution des décisions judiciaires, le droit de propriété et la liberté contractuelle.

Cependant, la liberté d’organisation des commissions de médiations, et leur faculté d’interprétation (quasi discrétionnaire) des standards juridiques (urgence et bonne foi), conjuguées avec leurs manques de moyens, en termes d’effectifs, font que l’opposabilité du droit au logement peut s’arrêter à ce stade pour une majorité de demandeurs. Rappelons également que le juge de l’excès de pouvoir se cantonne à un contrôle restreint de leurs décisions.

Néanmoins, le pouvoir de contrôle et de sanction dont dispose le juge est un élément important de l’effectivité du droit au logement opposable : non seulement il peut enjoindre le préfet à trouver, sous astreinte, un logement au demandeur déclaré prioritaire, mais il peut également retenir la responsabilité de l’État et le condamner à indemniser le préjudice éventuellement subi par un requérant déclaré prioritaire et non (re)logé. De ce point de vue, la procéduralisation du DALO constitue la garantie, pour les requérants, d’obtenir une décision juridictionnelle en cas de carence de l’autorité publique et la garantie de l’effectivité de la politique publique de l’accès au logement. Elle fait du juge le « gardien des promesses » des politiques publiques, ce qui peut conduire à la déresponsabilisation des autres acteurs du DALO.

Cependant, les sommes allouées au titre des « troubles dans les conditions d’existence » sont pour le moins modiques ; elles n’ont ni vocation à dissuader les pouvoirs publics de ne pas appliquer les jugements des tribunaux administratifs, ni pour effet d’inciter les justiciables à faire reconnaître leurs droits dans un contentieux indemnitaire long et fastidieux.

Pourtant, les requérants sont les principaux destinataires et en même temps les principaux acteurs de l’opposabilité du droit au logement : l’effectivité de ce droit dépend donc largement de leur aptitude à saisir les commissions de médiation ou, en cas d’échec, à ester en justice. Comme le rappelle Véronique Champeil-Desplat, « dans nombre de cas, l’effectivité des droits de l’homme repose sur des facteurs plus ou moins extérieurs au droit, et donc au juge, comme des rapports de force, la mobilisation de certains acteurs (associations, habitants de quartiers, syndicats, pouvoirs publics, travailleurs sociaux, entreprises), ou la « capabilité » des personnes et leur propension à connaître, s’approprier et mobiliser le droit. »

Dans une acception plus sociologique, d’aptitude à orienter les comportements de ses destinataires ainsi que de ses garants, l’effectivité du droit au logement apparaît mitigée. Le faible montant des sommes accordées au titre du trouble dans les conditions d’existence, la liquidation de l’astreinte au bénéfice d’un service géré par l’État, ne sont pas de nature à inciter les demandeurs à faire valoir leurs droits.

Et si l’on apprécie l’effectivité en termes d’efficacité sociale, qui relève de l’évaluation des politiques publiques, le dispositif DALO révèle de nombreuses carences, voire, selon certains auteurs, des « effets pervers ». Le fossé qui sépare la demande de logement de l’offre constitue la principale limite à son effectivité, à la fois à cause de l’insuffisante construction de logements sociaux ou de la mobilisation partielle du contingent préfectoral. Si le DALO n’a pas rempli tous les objectifs de politiques publiques qui lui sont assignés, il remplit sa fonction essentielle, qui est d’ouvrir une voie de recours pour les citoyens en situation de grande précarité.

Le droit au logement opposable ne permet pas à tous ceux qui l’excipent d’accéder effectivement à un logement correspondant à leurs besoins et capacités ; néanmoins, il faut le souligner, de nombreux ménages ont pu bénéficier d’un logement décent suite à la mise en œuvre du DALO. En d’autres termes, si le droit au logement opposable apparaît effectif, sous réserve de certaines limites, il n’est pas toujours efficace.

par Hugo TARGHETTA,
juriste d’affaires.