Monarchie républicaine, régime semi-présidentiel, régime hyper présidentiel, coup d’État permanent. Les qualificatifs de la Ve République ne manque pas. Les auteurs font une sorte de concours « politico-poétique » afin de désigner la nature du régime mis en place en 1958 par le général De Gaulle. Aujourd’hui encore, après la réforme du 23 juillet 2008, ils n’arrivent toujours pas à se mettre d’accord. Cette grande divergence doctrinale vient de la difficulté à définir précisément la nature du régime. En 1958 une lecture plutôt parlementariste semblait dominer avec l’article 20 de la Constitution qui dispose que « le Gouvernement DÉTERMINE et CONDUIT la politique de la Nation », Michel Debré parlant alors  du Président comme n’ayant « pas d’autres pouvoirs que celui de susciter un autre pouvoir ».

Le tournant est la réforme constitutionnelle de 1962 avec l’élection du Président au suffrage universel direct. Voulu par De Gaulle afin d’assurer la continuité de la fonction présidentielle, cette élection va avoir de nombreuses conséquences sur le texte constitutionnel, son interprétation et sa pratique. Le plus marquant est celui que l’on a qualifié de fait majoritaire, c’est à dire la concordance des majorités présidentielles et parlementaires. Il y a donc fait majoritaire quand et le président et l’assemblée élue sont de la même couleur politique.

Ce fait majoritaire sera remis en cause à trois reprises lors des trois périodes de cohabitation de 1986 à 1988, de 1993 à 1995 et de 1997 à 2002. Plus qu’une simple remise en cause du fait majoritaire, ces périodes vont remodeler les relations entre présidence et assemblée, une véritable redistribution des pouvoirs aura lieu et laisseront des traces même après la fin de ces périodes.

Le dernier événement ayant influencé le fait majoritaire et l’instauration du quinquennat en 2000. En rendant concomitant les deux élections (présidentielles et législatives) le constituant a voulu empêcher la réédition d’une cohabitation en « constitutionnalisant » le fait majoritaire. Les deux élections ayant lieu à un intervalle de temps très restreint, la probabilité d’une discordance entre les majorités devient extrêmement faible voire nulle. Cette réforme a elle aussi contribué à modifier la place du président dans les institutions et fait se lever d’autres interrogation sur la nature du régime.

La mise en place du fait majoritaire à partir de 1962

En 1958 il était possible de faire une lecture parlementariste de la Constitution de la Ve République. Les premières années ont pu laisser croire que le Président était la transcription de la théorie du pouvoir neutre théorisée par Benjamin Constant au début du XIX° siècle.  Pour lui, le pouvoir neutre était fait pour protéger la Constitution et garantir les droits individuels. Il devait agir comme un pouvoir judiciaire des autres pouvoirs. Arbitre, il garantit le bon fonctionnement des pouvoirs institutionnels et de leurs équilibres. En empêchant les déséquilibres, il protège les représentés des représentants. Ce pouvoir neutre assure que les délégués de la souveraineté aillent dans le sens voulu par les délégataires.

Pour Constant le pouvoir neutre doit être une autorité « apolitique » et « aconstitutionnelle ». Pour être efficace il doit être étranger au pouvoir politique car on ne peut multiplier les limites à l’infini (qui contrôle le contrôleur ?). C’est la théorie de l’extranéité. Concrètement, le pouvoir neutre peut dissoudre le Parlement, démettre le gouvernement sans jamais ne pouvoir exercer le pouvoir. Ainsi, afin d’empêcher la concurrence entre ce pouvoir neutre et les pouvoirs politique Constant insiste sur le fait que la légitimité de ce pouvoir neutre doit être différente de celle des pouvoirs politiques. Il propose ainsi qu’il soit issue de l’hérédité (on est sous la Restauration) alors que les pouvoirs politiques seront eux issus du suffrage.

En 1962 l’illusion prend fin. Il est probable que De Gaulle voulait dès le début une élection du président au suffrage universel afin de lui conférer une forte légitimité, mais 1958 fut un compromis. De Gaulle n’avait pas, dans un contexte de guerre civile, les moyens de proposer une solution si radicale alors qu’il n’était pas majoritaire à l’Assemblée. Le prétexte sera celui de l’attentat du Petit Clamart. De Gaulle imposa la modification via un référendum contestable du point de vue constitutionnel. Il utilisa l’article 11 de la Constitution (référendum direct sur une question pouvant porter sur l’organisation des pouvoirs publics) au lieu de suivre la procédure de modification de l’article 89 (impliquant un passage devant les chambres synonyme d’un échec assuré pour De Gaulle) provoquant des débats qui agitent encore les facultés de droits et sont une source inépuisable de sujets pour partiels / exposés / travaux dirigés et autres charmants exercices du genre. Ensuite tout va très vite, De Gaulle emporte le référendum ; la chambre, furieuse, censure le gouvernement (il s’agit encore, à l’heure actuelle, de la seule censure d’un gouvernement de la Ve République par les députés) ; De Gaulle dissout la chambre. Les élections législatives suivantes lui donnent la majorité. Le fait majoritaire est né.

Avant 1962 il était possible de faire la distinction : Président = Chef de l’État et Premier Ministre = Chef de l’exécutif. Avec 1962, le Président s’impose comme chef de l’exécutif. Exécutif bicéphale où le président a la plus grande importance avec pour conséquence une confusion des pouvoirs, le président s’arrogeant de facto les prérogatives du Premier Ministre.

La grande idée de De Gaulle était de maintenir le président hors du politique, au dessus du politique. Cependant, dans un souci de maintenir en place l’institution rénovée qu’est le Président de la République Française, il voulut lui conférer une légitimité le rendant supérieur à tous les autres. Pour cela il y eut un prix à payer : le politique investit l’institution. Avant 1962 il y avait un principe (un pouvoir au dessus des partis) et une institution (ce pouvoir était le Président). En 1962 De Gaulle sacrifia le principe afin de garantir l’institution.

Après 1962 l’élection présidentielle devient la plus importante de la vie politique française. C’est cette élection qui est devenu le pivot de toute politique en France, de celle-ci dépend toute la vie politique jusqu’à la prochaine présidentielle. Cette politisation est la principale conséquence du fait majoritaire. Pierre Avril, dans son article Les chefs de l’État et la notion de majorité présidentielle, explicite bien le problème issu de la politisation de l’élection présidentielle : « élu d’une majorité, le Président de la République doit se métamorphoser instantanément en président de tous les français ». C’est cette métamorphose qui aujourd’hui n’opère plus. Durant les présidences précédentes l’illusion a pu être maintenu tant bien que mal et c’est peut être un des grands mérites du Président Nicolas Sarkozy d’y avoir mis fin. On peut discuter sans fin pour savoir si c’était une bonne chose à faire ou non, mais un mensonge s’est envolé.

Désormais pivot de la politique française, la présidence doit disposer d’une majorité conforme à ses vues. Selon la théorie du fait majoritaire, il doit y avoir concordance pour maintenir la cohérence du système. Si le président ne l’a pas quand il arrive au pouvoir, il dissout la chambre (Mitterrand en 1981 et 1988) ce qui rétablit le fait majoritaire (il paraît très peu probable de voire une majorité se retourner dans un intervalle de temps aussi bref). Si on la lui refuse : il peut démissionner (c’est la logique de De Gaulle, en cas de discordance c’est le plus ancien qui s’incline), ou cohabiter.

L’épreuve des cohabitations

La cohabitation est la négation même du fait majoritaire, alors que l’évolution de la Ve République avait conduit à une unanimité entre deux majorités : celle issue de l’élection présidentielle et celle issue des élections législatives, étant entendue que le deuxième dépendait et était soumise à la première. Malgré cette unanimité de façade il y a quelques fois eu des tensions entre les deux têtes de l’exécutif avec par exemple les relations difficiles entre Pompidou et Chaban-Delmas ou entre Giscard d’Estaing et Chirac.

En théorie le système n’implique pas de cohabitations, dans  la logique gaullienne du pouvoir, en cas de désaveu du président, celui-ci quitte ses fonctions (c’est l’exemple de 1969 avec l’échec de la réforme du Sénat). Mitterrand et Chirac ont préféré rester. La phrase de Gambetta : « Il faudra se soumettre ou se démettre » prend alors une résonance particulière. De Gaule s’est démis, Mitterrand et Chirac se sont soumis. Ils cassent la coutume mis en place depuis 1962 en acceptant la cohabitation, la confrontation des majorités pour un temps plus ou moins long.

Dans son ouvrage : La cohabitation. Leçons d’une expérience, Marie-Anne Cohendet a bien mis en évidence les problèmes liés à la légitimité. Car cette question est peut-être le point central du fait majoritaire et du problème que pose la cohabitation. Les deux légitimités (présidentielle et parlementaire) procèdent toutes les deux du suffrage universel direct. Cependant le président a une légitimité plus forte, il a la primauté. Mais dans le cas de la cohabitation il est concurrencé par une légitimité moindre mais plus récente. D’un point de vue des théories constitutionnelles françaises la cohabitation apparaît comme une absurdité dangereuse. Au pays de la volonté générale, deux volontés s’affrontent. Peut-il exister deux volonté distinctes au sein de la Nation ? Cette évolution qui apparaît en 1986 posa et pose encore de nombreuses interrogations parmi les constitutionnalistes. Un de ses aspects les plus intéressants est la mise en place d’une lecture parlementariste du texte de 1958.

Profitant du fait majoritaire, le Président a investi les prérogatives du Premier Ministre. La fin du fait majoritaire et la cohabitation vont imposer une redistribution des pouvoirs. Certains auteurs vont même considérer que à défaut d’être qualifiable, la Constitution de 1958 change de qualification en fonction des personnalités en place et des situations politiques. Ainsi, si en période de fait majoritaire la lecture est plus tôt présidentialiste ou tout du moins avec une forte prééminence du Président de la République, lorsque le fait majoritaire disparaît, c’est-à-dire en période de cohabitation, une lecture parlementariste de la Constitution, c’est à dire en faveur du Parlement et du gouvernement contre le Président, qui l’emporte.

Dans son article La Ve République est elle soluble dans la cohabitation ?, paru dans les Mélanges Ardant, Jean Massot revient sur l’impact de la cohabitation sur les pouvoirs du président. Il fait la distinction entre cohabitation courtes (1986 et 1993) et longue (1997). Dans le cadre des deux premières, les pouvoirs du président suivent l’évolution suivante :

• Le président perd son droit d’évocation (imposer une décision malgré l’avis du Premier Ministre) qu’il avait acquis en période de Fait Majoritaire ;
• Il dispose d’un droit de négociation pour les actes nécessitant son accord et celui du Premier Ministre (exemple : ordonnances de l’article 38 de la Constitution) ;
• Il conserve ses prérogatives de « garant » (domaine réservé) ;
• Il reste le maitre du calendrier politique (démission/dissolution).

Durant une cohabitation longue (1997) ces pouvoirs ne sont pas les mêmes :

• Il n’est plus le maitre du calendrier (dissolution impossible durant un an et très gros risque en cas de démission) ;
• Il n’est plus le leader de sa majorité (il n’y a pas d’élections en vue et il ne lui est plus possible d’être le chef de l’opposition) sans pour autant être un soutien du gouvernement (le Premier Ministre peut tenir sa majorité seul) ;

Dans les deux cas, il n’est plus au 1^er plan mais un arbitre plus ou moins puissant selon les configurations, le Premier Ministre récupérant l’essentiel de l’initiative politique.

Les cohabitations furent en général mal vécues par les acteurs politiques, notamment la première avec des conflits très forts entre Jacques Chirac et François Mitterrand, si bien qu’ils ont cherché à mettre fin à la possibilité d’un cohabitation, bref à garantir l’existence du fait majoritaire. C’est sera la réforme du quinquennat.

Quinquennat et Fait Majoritaire

Le grand objectif de la réforme constitutionnelle de 2000 était bien de mettre fin à la divergence des majorités en garantissant (théoriquement) un fait majoritaire systématique. En alignant la durée des deux mandats (parlementaire et présidentiel), les défenseurs de la réforme ont entendu constitutionnaliser de fait la concordance des majorités. Ceci a été renforcé par l’inversement des calendriers. En effet il était d’abord prévu qu’auraient lieu en premier les élections législatives puis présidentielles, afin de donner de manière certaine la meilleure des majorités au Président, mais il fut décider d’inverser ce schéma.

Cette idée d’empêcher une nouvelle cohabitation (et par conséquent de garantir la concordance des majorités) se retrouvent notamment parmi les justification avancées par Olivier Duhamel dans son ouvrage Le quinquennat (tout en considérant que cela n’entrainera pas un régime présidentiel ce que nombre d’adversaires du quinquennat avançaient comme idée). Une conséquence importante de cette ambition : la disparition de facto de la dissolution. C’est une des armes du président qui disparut à ce moment là. Alors qu’elle a été utilisée pour constituer ou renforcer le fait majoritaire (en 1981 ou en 1988 par exemple) avec un échec (1997), cette arme deviendra inutile dans un quinquennat. En effet il reviendrait à priver la réforme de 2000 de son plus grand intérêt. Si le Président a sa majorité pourquoi la changer. Cette réforme va donc avoir d’importants effets sur les pouvoirs du Président et annonce d’une certaine manière la réforme de 2008.

Cette dernière, ainsi que la pratique du Président Sarkozy, a initié une réflexion autour de la notion d’hyper présidence avec, souvent, une critique du fait du manque apparent de contrepouvoirs. D’une certaine manière, le fait majoritaire porte en lui cette critique. À partir du moment où le Président dispose d’une Assemblée à ses ordres ou tout du moins prêt à soutenir sa politique, d’une certaines manière une partie des contrepouvoirs sautent.

A ce constat, il faut faire deux remarques. D’une part le Président Sarkozy a certes eu une pratique de la fonction présidentielle qui s’est révélée beaucoup moins consensuelle que les précédentes, il a au début de son mandat endossé l’habit de chef de majorité plus que celui de Président des français (encore qu’il semble revenir de ses excès), toutefois il n’est jamais allé plus loin que ses prédécesseurs dans la pratique de ses prérogatives. Un style à part mais pas d’abus constitutionnels en tant que tels.

D’autre part, la réforme de 2008 n’a pas consacré une hyper présidence mais a, d’une certaine manière, tempéré les abus d’un fait majoritaire systématique. Ceci est fort bien résumé dans la Revue Française de Droit Constitutionnel par un article de Richard Ghevontian « La révision de la Constitution et le Président de la République : l’hyperprésidentialisation n’a pas eu lieu » (2009, n°77) dans lequel il souligne d’une part le fait que le Président ait renoncé à l’instauration d’un régime présidentiel et que des contrepouvoirs ont été instaurés. Sur le 1^er point, il n’y a pas eu par exemple de redistribution dans l’article 20 de la Constitution en ce qui concerne le fait que le gouvernement « détermine la politique de la Nation » alors que l’article 5 de la proposition du comité Balladur proposait de transférer cette compétence au profit du Président. Sur le 2^nd, le pouvoir de nomination est encadré (article 13 adopté) et le Président abandonne la présidence du Conseil Supérieur de la Magistrature (article 64). Ainsi cette réforme, dans sa lettre, vient plus renforcer le contrôle de l’action du Président, action devenue beaucoup plus libre du fait de la garantie d’un fait majoritaire par l’instauration du quinquennat. Cette réforme marque la prise en compte par la Constitution du fait majoritaire, désormais consubstantiel à la Ve République. Que les patriotes se rassurent, malgré cette réforme (et en attendant celle qui sera initiée lors du prochain quinquennat) la France reste bien un OCNI (Objet Constitutionnel Non Identifié), la spécificité française est toujours là.

par Vianney Forquenot de La Fortelle,
titulaire d’un M1 en droit public, Univ. Panthéon-Assas,
étudiant en M2 Droit du Numérique Administration – Entreprise, Univ. Paris 1.

Catégories :Dissertations, Droit constitutionnel

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